VI SA/Wa 2408/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o skreśleniu z listy adwokatów oddala skargę Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na podstawie art. 58 pkt 8 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U z 2017 r. poz. 2368 ze zm.) oraz art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy własną uchwałę z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiającą A. S. (skarżącemu w niniejszej sprawie) wszczęcia postępowania w sprawie nieważności uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o skreśleniu z listy adwokatów. Do wydania powyższej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2009 roku Okręgowa Rada Adwokacka w [...] na podstawie art. 12 ust. 1, art. 45 i art. 68 ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 i art. 65 pkt 1, 2 i 3 , art. 69 ust. 1, art. 69a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U z 2017 r. poz. 2368 ze zm.) wpisała A. S. na listę adwokatów. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 roku Okręgowa Rada Adwokacka w [...] wszczęła postępowanie w sprawie skreślenia A. S. z listy adwokatów, a następnie uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010 roku, na podstawie art. 12 ust. 1, art. 45 i art. 72 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, skreśliła skarżącego z listy adwokatów. W wyniku złożonego odwołania, uchwałą z dnia [...] listopada 2010 roku Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, utrzymało w mocy uchwałę ORA w [...] o skreśleniu A. S. z listy adwokatów. Skarżący nie złożył skargi na w/w uchwalę.  Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 roku A. S. wniósł do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej o stwierdzenie nieważności uchwały ORA w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 roku o skreśleniu go z listy adwokatów. Uchwałą z dnia [...] lutego 2016 roku Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na podstawie art. 58 pkt 8 ustawy Prawo o adwokaturze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności uchwały ORA w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 roku o skreśleniu Skarżącego z listy adwokatów. W wyniku zawartego w uchwale błędnego pouczenia, pismem z dnia [...] maja 2016 roku A. S. wniósł skargę na powyższą uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016 roku sygn. akt VI SA/Wa 1198/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 roku A. S. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez Prezydium NRA uchwałą z dnia [...] lutego 2016 roku. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie ww. sprawy Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prezydium NRA przywróciło skarżącemu termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r. Wskazaną na wstępie uchwałą Prezydium NRA po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy własną uchwałę z dnia [...] lutego 2016 roku. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcie Prezydium NRA podkreśliło, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności i nie można przyjąć, aby uchwała ORA w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 roku została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ wyjaśnił, że od przedmiotowej uchwały ORA w [...] zainteresowany złożył odwołanie do Prezydium NRA, a w wyniku jego rozpoznania, Prezydium NRA uchwałą z dnia [...] listopada 2010 roku utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę wskazując jako podstawę prawną nie tylko przepis art. 72 ust. 1 pkt. 4 ustawy - Prawo o adwokaturze, ale również przepis art. 72 ust. 1 pkt. 4a) ww. ustawy, który bezpośrednio odnosi się do sytuacji pozostawania na liście adwokatów osoby zatrudnionej na stanowisku radcy w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. W ocenie Prezydium NRA należało zatem przyjąć, że ewentualne wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej w uchwale ORA w [...] zostało sanowane uchwałą organu drugiej instancji. Ponadto uchwała Prezydium NRA z dnia [...] listopada 2010 roku nigdy nie została zaskarżona i dalej funkcjonuje w obrocie prawnym jako ostateczna. Organ zaznaczył powołując się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wykładnia przepisu art. 72 ust. 1 pkt. 4a) ustawy Prawo o adwokaturze prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził zakaz zajmowania stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości i ścigania, bądź wykonywania zawodu notariusza, przy jednoczesnym wpisie na listę adwokatów - niezależnie od czasu w jakim ten wpis nastąpił w stosunku do objęcia stanowiska. Skreśleniu z listy adwokatów podlegają zatem zarówno osoby, które objęły stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości, organach ścigania lub rozpoczęły wykonywanie zawodu notariusza po wpisaniu na tę listę, jak i osoby, które już w chwili wpisu zajmowały te stanowiska i nie zrezygnowały z nich. W świetle art. 72 ust. 1 pkt. 4 ustawy bez znaczenia jest czy adwokat pozostający na stanowisku w organach wymiaru sprawiedliwości faktycznie wykonuje czynności zawodowe. Ponadto brak jest racjonalnych przesłanek, aby różnicować sytuację adwokata, który objął stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości po dokonaniu wpisu na listę adwokatów od sytuacji adwokata, który przed wpisem zajmował takie stanowisko i nadał pozostaje na takim stanowisku. Jednocześnie organ zaznaczył, że uchwała z dnia [...] lutego 2016 roku została doręczona na jedyny adres strony znany organom samorządu w chwili jej wydania więc chybiony jest zarzut niewłaściwego doręczenia odpisu uchwały. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] września 2017 r. A. S. za wniósł o jej: 1) uchylenie w całości, 2) uchylenie w całości poprzedzającej ją uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] lutego 2016 r., 3) stwierdzenie nieważności § 8 uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z [...] sierpnia 2010 r. o skreśleniu A. S. z listy adwokatów Izby Adwokackiej w [...], 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości sześciokrotności norm przepisanych.  W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie zarówno zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] września 2017 r. jak i poprzedzająca ją uchwała z [...] lutego 2016 r. została wydana w oparciu o nieistniejący przepis. Jako podstawę prawną organ przywołał przepis art 157 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego w dacie podjęcia przez Prezydium NRA uchwały z [...] lutego 2016 r. powołany przepis nie istniał. Skarżący wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić jedynie wtedy, gdy wniosek został wniesiony przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem skarżącego zarówno uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] lutego 2016 r., jak też uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] września 2017 r. ani słowem nie wyjaśniają w swoich uzasadnieniach przyczyn, dla których nie mogło być wszczęte postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności. Skarżący podkreślił, że merytoryczne badanie zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w postępowaniu. A więc musi najpierw zostać wszczęte postępowanie, żeby następnie mogła nastąpić ocena zasadności wniosku, który to postępowanie uruchomił. Odmowa wszczęcia postępowania nie może wynikać z tego, że w jego toku zapadnie negatywne rozstrzygnięcie merytoryczne. Ponadto skarżący zarzucił, że uchwała Prezydium NRA z dnia [...] lutego 2016 roku nie została doręczona na właściwy adres, co oznacza że nie weszła do obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała oraz uchwała ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Skarga podlega zatem oddaleniu. Na wstępie stwierdzić należy odnieść się do zarzutu dotyczącego prawidłowości doręczenia uchwały Prezydium NRA z dnia [...] lutego 2016 roku. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że powyższa uchwała nie weszła do obrotu prawnego bo nie została doręczona na właściwy adres. Jak wynika z akt sprawy, odpis uchwały z dnia [...] lutego 2016 roku został wysłany na adres wskazany przez skarżącego jako adres do korespondencji. Skarżący podał ten w złożonym przez siebie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały wskazując w nagłówku: A. S. adres do korespondencji: ul. [...]. Uchwala Prezydium NRA z dnia [...] lutego 2016 r. została odebrana pod wskazanym przez Skarżącego adresem w dniu [...] kwietnia 2016 roku przez L. S. Stosownie do art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Należy zaznaczyć, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący składając skargę na uchwałę Prezydium NRA z z dnia [...] lutego 2016 r. dołączył do niej pełnomocnictwo dla radcy prawnego L. S. z dnia [...] maja 2015 roku (czyli z okresu o rok wcześniejszego) "do zastępowania mnie przed sądami administracyjnymi oraz organami adwokatury we wszystkich sprawach w przedmiocie wpisu na listę adwokatów". Tym samym należy uznać że w chwili wydawania uchwały w I instancji organ nie miał wiedzy o udzielonym pełnomocnictwie, co oznacza, że uchwała z [...] kwietnia 2015 roku została doręczona skarżącemu prawidłowo, zgodnie z brzmieniem art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie celem przepisów dotyczących doręczeń jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania uchwały tylko z tego względu. Skarżący nie poniósł negatywnych skutków w związku z dokonanym doręczaniem na wskazany przez siebie adres do korespondencji. Co więcej, skarżący pomimo przedłożenia pełnomocnictwa dla radcy prawnemu L. S., nadal samodzielnie podejmował czynności w sprawie. Powyższe świadczy o bezzasadności zarzutu skarżącego. Odnosząc się z kolei do zarzutu niezasadnej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał przez Prezydium NRA, należy podkreślić, że poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, są też inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych uzasadnionych przyczyn należą sytuację, gdy żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Jak wskazał organ w zaskarżonej uchwale, obecnie toczy się postępowanie z wniosku Skarżącego o wpis na listę adwokatów na podstawie art. 73 ustawy Prawo o adwokaturze. Zgodnie z tym przepisem osoba skreślona z listy adwokatów z przyczyn, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, 4-5 i 7 oraz ust. 1a, podlega na swój wniosek ponownemu wpisowi na listę, jeżeli spełnia wymagania określone w art. 65, z uwzględnieniem art. 82 ust. 2. Organy adwokatury prowadzą więc postępowanie w sprawie wpisu Skarżącego na listę adwokatów, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o skreśleniu z listy adwokatów. Niezasadny jest również zarzut wydania uchwały w oparciu o nieistniejący przepis. W uchwale Prezydium NRA z dnia [...] września 2017 roku nie został wskazany przepis art. 157 § 3 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (na co powołuje się Skarżący), może mieć miejsce jedynie w sytuacji faktycznego braku podstawy prawnej do wydania decyzji. Jeśli organ nie przywoła podstawy prawnej, bądź też przywoła nieprawidłową podstawę, w/w naruszenie można rozpatrywać jedynie w kontekście naruszenia przepisów postępowania. W takim przypadku podstawa prawna jednak realnie istnieje, wobec czego nie może być mowy o nieważności. Niezasadny jest również zarzut żądanie nieważności uchwały z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uchwała o skreśleniu skarżącego z listy adwokatów wydana została w oparciu o przepis art. 72 ust. 1 pkt 4a) ustawy Prawo o adwokaturze. Odnosząc się do akcentowanego przez Skarżącego rozróżnienia pomiędzy objęciem stanowiska ¡i zajmowaniem stanowiska (podjęcia pracy i pracowania) w chwili wpisu na listę adwokatów (co ma nie wypełniać dyspozycji przepisu art. 72 ust. 1 pkt 4; przepis art. 72 ust. 1 pkt 4a ustawy mówi o podjęciu pracy w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa). Należy podkreślić, że ratio legis normy prawnej zawartej w art. 72 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy Prawo o adwokaturze sprowadza się do przeciwdziałania sytuacji, w której osoby zatrudnione w szeroko rozumianym wymiarze sprawiedliwości lub organach ścigania (jak również w Prokuratorii Generalnej - stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 4a ustawy) mogłyby równocześnie znajdować się na liście adwokatów. Wykładnia celowościowa i systemowa w/w przepisu prowadzą do wniosku, iż ustawodawca nie miał intencji różnicowania sytuacji członka Izby Adwokackiej, który po wpisaniu go na listę obejmuje stanowisko w organach ścigania (podejmuje pracę w Prokuratorowi) i sytuacji członka adwokatury, który takie stanowisko zajmował, ale z niego nie zrezygnował po uznaniu za dokonany wpisu na listę adwokatów. W obu wypadkach powstaje bowiem sytuacja niedopuszczalna - posiadania w jednym czasie podwójnego statusu: pozostawania na liście adwokatów i zajmowania stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości, organach ścigania lub wykonywania zawodu notariusza. Zatem, jeżeli podjęcie pracy jako radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa czy objęcie stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości prowadzi do skreślenia z listy adwokatów, to tym hardziej deklarowanie pozostania na tym stanowisku stanowi ujemną przesłankę wpisu na tę listę, a pozostawanie na stanowisku stanowi podstawę do skreślenia z listy. Rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - ma miejsce, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy - vide wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1468/15 (cbois.nsa.gov.pl.). W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe okoliczności, zaskarżona do Sądu uchwała Prezydium NRA z dnia [...] września 2017 r. jak i uchwała ją poprzedzająca, odpowiada prawu. Z powyższych względów, uznając skargę za niezasadną, Sąd na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.