VI SA/Wa 242/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi [....] Sp z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ("Prezes UOKiK" lub "organ") z [...] listopada 2019 r. Skarżoną decyzją organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej ("MWIIH") z [...] lipca 2019 r. w sprawie nałożenia na E. sp. z o.o. z siedzibą w K. ("skarżąca") kary pieniężnej w wysokości 10 000 złotych z tytułu nieprzestrzegania obowiązku, o którym mowa w art. 6c ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2019 r., poz. 660, dalej: "ustawa o systemie"). Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. W toku przeprowadzonej 3 kwietnia 2019 r. kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej dokonano tzw. zakupu kontrolnego 3 worków po 30 kg paliwa stałego – węgla kamiennego kostka za łączną cenę 81 złotych (75,60 zł za węgiel i 5,40 zł za 3 worki). Stwierdzono, że skarżąca nie wystawiła kupującym w związku z tą transakcją dokumentu potwierdzającego spełnienie przez to paliwo stałe wymagań, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Energii z 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych (Dz. U. poz. 1890). W wyniku tych ustaleń decyzją z [...] lipca 2019 r. [...]WIIH nałożył na skarżącą na podstawie art. 35a pkt 9 lit. a i art. 35c ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych. [...]WIIH uznał, że skarżąca podlega karze pieniężnej, bowiem wprowadzając do obrotu paliwo stałe, była, w myśl art. 6c ust. 1 i 2 tej ustawy, zobowiązana do wystawienia dokumentu potwierdzającego spełnienie przez to paliwo wymagań jakościowych (świadectwa jakości). [...]WIIH ocenił, że nie zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej uregulowane w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W odwołaniu skarżąca zarzuciła nieuzasadnione – jej zdaniem – niezastosowanie art. 189f § 3 k.p.a., akcentując nieadekwatność i nieproporcjonalność nałożonej kary pieniężnej. Utrzymując zaskarżoną decyzję [...]WIIH w mocy, Prezes UOKiK przyjął, że zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary administracyjnej za niedopełnienie obowiązku wystawienia świadectwa jakości. Organ uznał, że nie było podstaw do przyjęcia znikomości naruszenia prawa. Tym samym organ przyjął, iż nie zostały spełnione warunki do odstąpienia od nałożenia kary, także na podstawie art. 189f § 3 k.p.a. Prezes UOKiK zaakcentował, że przeanalizowano wszystkie ustawowe okoliczności stanowiące podstawę ustalenia wymiaru kary. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do organów władzy publicznej, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 189f § 2 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo tego, że w sprawie zachodziły przewidziane w tych przepisach przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Decyzję zaskarżono w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia prawa, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") obligowałyby Sąd do uchylenia tego aktu. Nie zachodzą także w kontrolowanym postępowaniu wady kwalifikowane, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ani podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Bezsporny jest w sprawie stan faktyczny, ustalony przez organ. Niewątpliwie w toku przeprowadzonej 3 kwietnia 2019 r. kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej dokonano tzw. zakupu kontrolnego 3 worków po 30 kg paliwa stałego – węgla kamiennego kostka za łączną cenę 81 złotych (w tym 75,60 zł za węgiel i 5,40 zł za 3 worki). Upoważnieni inspektorzy stwierdzili, że skarżąca nie wystawiła kupującym w związku z tą transakcją dokumentu potwierdzającego spełnienie przez to paliwo stałe wymagań, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Energii z 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych (Dz. U. poz. 1890). Skarżąca nie kwestionowała obowiązku wystawienia dokumentu wymaganego przepisami prawa. Podnosiła jedynie, że tego dnia był duży ruch, awaria komputera, duża kolejka i pośpiech, przez co obowiązek ten był "przeoczony". Jednocześnie skarżąca twierdzi, że obecnie wystawia już stosowne dokumenty. Sąd podkreśla, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za niewystawienie świadectwa jakości wprowadzanego do obrotu paliwa stałego, a więc naruszenia dyspozycji art. 6c ust. 1 ustawy o systemie. Uchybienie to wiąże się z karą administracyjną, o której mowa w art. 35a pkt 9 lit. a tej ustawy. Pojęcie "wprowadzenia do obrotu" zostało sprecyzowane w art. 2 ust. 1 pkt 14a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że należy je rozumieć jako sprzedaż lub inną formę zbycia paliw stałych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z przeznaczeniem do użycia w gospodarstwie domowym. W przepisach ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw opowiedziano się zatem za szeroką definicją tego pojęcia, obejmującą nie tylko pierwszą czynność przekazania towaru przez jego wytwórcę bądź importera, ale każde zbycie tego towaru. W tej sprawie okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane. Istotnie, w wyniku sprzedaży kontrolowanej dokonanej na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 11 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1668) inspektorom sprzedano węgiel o wartości około 75 złotych. Czynności tej nie towarzyszyło wystawienie świadectwa jakości. Tym samym ziściły się uregulowane w art. 35a pkt 9 lit. a ustawy o systemie przesłanki do nałożenia kary pieniężnej. Wysokość kary za tego rodzaju naruszenie uzależniona jest od wartości paliwa wprowadzanego do obrotu, przy czym cezurę ustalono na poziomie 200 000 złotych. Niewystawienie świadectwa przy okazji transakcji, która nie przekroczyła tej kwoty, wiąże się z zagrożeniem karą wysokości od 10 000 do 25 000 złotych, zaś w przypadku jej przekroczenia – wysokość kary może sięgnąć od 25 001 do 100 000 złotych (art. 35c ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie). Ustawodawca nie wskazał przy tym, by sankcje dotyczyć miały np. tylko handlu hurtowego. W niniejszej sprawie na skarżącą nałożono karę w wysokości 10 000 złotych za naruszenie polegające na jednorazowym niewystawieniu dokumentu dotyczącego jakości sprzedawanego paliwa. Transakcja ta opiewała na kwotę około 75 złotych brutto. W świetle przepisów ustawy o systemie nie jest dopuszczalne różnicowanie wysokości kary w relacji do wartości transakcji poniżej kwoty 200 000 złotych w ten sposób, by ustalić ją na poziomie niższym niż 10 000 złotych. Innymi słowy, nawet sprzedaż o wartości wielokrotnie niższej niż 200 000 zł wiązać się może z taką karą, którą ustanowiono jako minimalną. W związku z powyższym, a w szczególności w związku z wysokością nałożonej kary pieniężnej, skarżąca zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do organów władzy publicznej, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 189f § 2 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo tego, że w sprawie zachodziły przewidziane w tych przepisach przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Sąd pragnie w tym kontekście powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2020 r. sygn. II GSK 497/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym Sąd ten podniósł, że: "(...) w rozpatrywanej sprawie nie jest sporna ta okoliczność, że działanie stron skarżących wyczerpywało znamiona deliktu administracyjnego rekonstruowane z art. 6c w związku z art. 35a pkt 9 lit. a) przywołanej ustawy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek – zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw (por. druk nr 2087 Sejmu VII Kadencji) – że penalizacja na gruncie prawa administracyjnego zachowania polegającego na niewystawieniu świadectwa jakości paliwa stałego została motywowana przez ustawodawcę potrzebą zapewnienia rzetelnej i wyczerpującej informacji nabywców (konsumentów) odnośnie do nabywanego produktu. To zaś, abstrahując już nawet od aspektu ekonomicznego (który nie jest jednak błahy), a mianowicie potrzeby zapewnienia świadomości odnośnie do rzeczywistej relacji ceny do jakości (parametrów) nabywanego produktu, a tym samym potrzeby zapewnienia konsumentowi rzeczywistego prawa wyboru, z całą pewnością – zważywszy na przeznaczenie oraz sposób wykorzystywania wymienionego produktu (cele grzewcze) – było również motywowane potrzebą zapewnienia konsumentom szeroko rozumianego bezpieczeństwa, w tym ochrony życia i zdrowia (...). Stąd też, jak w pełni zasadnie należałoby również przyjąć, potrzeba zapewnienia efektywnej ochrony wymienionych wartości oraz dóbr prawnie chronionych powodowała określenie wysokości minimalnej kary pieniężnej za wymienione naruszenie na poziomie 10.000 zł, i rzecz jasna w powiązaniu z wartością wprowadzanego do obrotu paliwa stałego nieprzekraczającego kwoty 200.000 zł (...)". W powyższym wyroku NSA podkreślił także, że: "(...) jeżeli miarą efektywności przyjmowanych w omawianym zakresie rozwiązań, gdy chodzi o skuteczność danej sankcji administracyjnej (wyrażającej się w nałożeniu kary pieniężnej) oraz jej funkcji, jest stopień jej oddziaływania wobec zobowiązanego podmiotu, to tym samym nie można tracić z pola widzenia tego aspektu zagadnienia, który nakazuje uwzględniać znaczenie czynników, które w wymiarze odnoszącym się do stopnia dolegliwości sankcji oraz jej współmierności w relacji do rodzaju naruszenia prawa – w tym wysokości administracyjnej kary pieniężnej – miałyby w dostatecznym stopniu motywować adresata normy prawnej do zachowania zgodnego z jej dyspozycją (...). Czynniki te, zwłaszcza sposób akcentowania przez ustawodawcę znaczenia poszczególnych spośród nich, nie pozostają bez wpływu na charakter i rodzaj funkcji, które (którą) należałoby wiązać z daną sankcją administracyjną. Wśród nich – niezależnie od funkcji represyjnej – podkreślić należy znaczenie funkcji motywacyjnej, pozostającej w związku z prewencyjnym oddziaływaniem sankcji administracyjnej w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, co odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, a zwłaszcza – co w kontekście dotychczas już przedstawionych argumentów odnoszących się do motywów działania ustawodawcy należy podnieść – funkcji ochronnej polegającej na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcji pomiaru wagi chronionego dobra mierzonej stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości (...)". Dlatego też NSA słusznie w omawianym wyroku skonkludował, że to wzgląd na potrzebę zapewnienia efektywnej ochrony wartości oraz dóbr, o których mowa powyżej, decydował o ustaleniu minimalnej wysokości kary pieniężnej za niewystawienie i nieprzekazanie nabywcy paliwa stałego świadectwa jego jakości na poziomie 10.000 zł. To zaś, musi siłą rzeczy również oznaczać, że zasadniczą funkcją tak ustanowionej sankcji administracyjnej jest funkcja ochronna oraz funkcja pomiaru wagi chronionego dobra mierzona stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości – o czym w odniesieniu do tej ostatniej przekonuje również ten argument, że wymierzając karę pieniężną, o której mowa w art. 35c ust. 5 ustawy o systemie, organ administracji nie jest z woli ustawodawcy pozbawiony możliwości operowania w przedziałach określonych tym przepisem, uwzględniając dyrektywy wymiaru kary, o których stanowi z kolei art. 35d ust. 4 tej ustawy. Powyższy pogląd NSA przedstawiony w tymże wyroku Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości popiera i przyjmuje za własny. Przedstawione powyżej argumenty sprzeciwiają się więc prezentowanej w skardze tezie o braku zasady sprawiedliwości, współmierności i proporcjonalności w tak określonej (minimalnej wysokości) kary pieniężnej. Skarżąca na uzasadnienie tej tezy wskazywała bowiem na małą wartość dokonanej sprzedaży, jak i małą ilość węgla, który pozostał w jej posiadaniu po okresie jesienno-zimowym. Natomiast, jak słusznie stwierdził NSA w przytaczanym powyżej wyroku "(...) to nie mierzona kwotą w złotych wartość wprowadzonego do obrotu paliwa ma miarodajne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., lecz chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. (...) o znikomej wadze naruszenia prawa nie sposób jest wnioskować na podstawie argumentu o wartości kontrolowanego zakupu paliwa stałego (...). Jeżeli więc wprowadzenie przywołanej regulacji prawnej było również motywowane – a trzeba uznać to za aksjomat – potrzebą zapewniania efektywnej ochrony prawa wyboru nabywców oraz – co trzeba podkreślić – potrzebą zapewnienia konsumentom szeroko rozumianego (poczucia) bezpieczeństwa, a to zważywszy na rodzaj i przeznaczenie produktu, w tym rzecz jasna bezpieczeństwa życia i zdrowia, to uwzględniając znaczenie tych wartości w relacji do treści oraz istoty obowiązku adresowanego do przedsiębiorców wprowadzających do obrotu paliwo stałe, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że waga naruszenia prawa przypisanego stronom nie mogła być oceniona, jako znikoma. (...) Przeciwnie, trzeba przyjąć, że w świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, waga naruszenia prawa, to jest waga naruszenia obowiązku ustanowionego w art. 6c ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, była znaczna". Powyższy pogląd NSA Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości popiera i przyjmuje za swój. W myśl art. 189f k.p.a.: "§ 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. § 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. § 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia". Jak wskazano powyżej, waga naruszenia nie była w niniejszej sprawie znikoma, stąd organ nie mógł skorzystać z dyspozycji normy prawnej z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W sprawie nie zaistniała także sytuacja opisana w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się z kolei do art. 189f § 2 k.p.a., wskazać należy, że Sąd podziela w tym zakresie pogląd organu. Następcze wystawienie świadectwa jakości po momencie wprowadzenia do obrotu paliwa nie spowoduje spełnienia celów, dla których zostały wprowadzone powyższe przepisy. Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw (por. druk nr 2087 Sejmu VII Kadencji) – penalizacja na gruncie prawa administracyjnego zachowania polegającego na niewystawieniu świadectwa jakości paliwa stałego została motywowana przez ustawodawcę potrzebą zapewnienia rzetelnej i wyczerpującej informacji nabywców (konsumentów) odnośnie do nabywanego produktu, a zatem potrzebą zapewnienia świadomości odnośnie do rzeczywistej relacji ceny do jakości (parametrów) nabywanego produktu, a tym samym potrzebą zapewnienia konsumentowi rzeczywistego prawa wyboru, a także potrzebą zapewnienia konsumentom szeroko rozumianego bezpieczeństwa, w tym ochrony życia i zdrowia odnośnie jakości zakupionego (w tym przypadku węgla). Nie można uznać za zasadny powód pominięcia obowiązku sprzedawcy z ustawy o systemie to, że był tłok w sklepie, kolejka, awaria systemu komputerowego, pośpiech. To do zadań przedsiębiorcy należy takie organizowanie działalności gospodarczej, aby sprostać wymogom prawnym dotyczącym tej działalności. Zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. uznać zatem należy za bezzasadny. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył także wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej. Postępowanie administracyjne prowadzone bowiem było w sposób bezstronny i rzetelny. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny i został on prawidłowo ustalony przez organ. To, że skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Prezesa UOKiK, nie oznacza o tym, że organ naruszył zasadę zaufania do władzy publicznej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji, oddalając skargę.