VI SA/Wa 2424/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi P. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu odwołania P. Oddział w K. będącego organem założycielskim N., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. oraz art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r., nieuwzględniającą odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie neurologii na obszarze – powiat m. K., dzielnice [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, iż [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie neurologii. W postępowaniu wpłynęło szesnaście ofert, w tym oferta P. Oddział w K., cytowanego dalej jako "T.". W dniu [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa wezwała T. do usunięcia w terminie do dnia [...] listopada 2010 r. braków formalnych oferty, poprzez jej podpisanie przez osoby upoważnione do reprezentowania oferenta oraz nadesłanie decyzji o wpisie do rejestru zakładów opieki zdrowotnej wojewody lub Ministra Zdrowia lub wypisu z takiego rejestru wystawionego nie wcześniej niż 6 miesięcy przed upływem składania ofert, kopii obowiązującego statutu zakładu opieki zdrowotnej, kopii polisy lub innego dokumentu potwierdzającego zawarcie przez oferenta umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oferenta za szkody wyrządzone w związku z udzielaniem świadczeń w zakresie przedmiotu postępowania, a także odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego z części dotyczącej rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej wystawionego nie wcześniej niż 6 miesięcy przed upływem składania ofert. Ponadto komisja wezwała T. do przedstawienia kopii zawartej umowy (bez postanowień określających finansowanie) albo zobowiązanie podwykonawcy do zawarcia umowy z oferentem, zawierające zastrzeżenie o prawie Funduszu do przeprowadzenia kontroli na zasadach określonych w ustawie, w zakresie wynikającym z umowy zawartej z Oddziałem Funduszu. T. w dniu [...] listopada 2010 r. uzupełniło braki formalne. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że stosownie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) cytowanego dalej jako "rozporządzenie Ministra Zdrowia", w toku postępowania komisja konkursowa może żądać od świadczeniodawcy, ubiegającego się o zawarcie umowy, złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania, jak również ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także żądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Jak wynika z akt sprawy, komisja konkursowa skorzystała z powyższego uprawnienia i wezwała Towarzystwo do wyjaśnienia wątpliwości sprowadzających się do pytania, czy umowa oferenta zawarta z podwykonawcami zapewnia dostęp do sprzętu lub badań. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. T. przedłożyło stosowne wyjaśnienia dotyczące przygotowanej oferty, która następnie została zakwalifikowana do dalszego postępowania konkursowego. Zgodnie z rankingiem otwarcia przedmiotowego postępowania, oferta T. zajęła 15 pozycję, z łączną liczbą 40,064 punktów oceny, w tym za ofertę cenową 15,000 pkt, kompleksowość 00,000 pkt, ciągłość 10,000 pkt, jakość 9,231 pkt, dostępność 5,833 pkt. Następnie komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. z tymi oferentami, których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. T. zostało zaproszone na negocjacje, które odbyły się w dniu [...] grudnia 2010 r. W ich wyniku ustalono cenę jednostkową w wysokości 8,2 złotych oraz liczbę 1 243 punktów. W protokole końcowym z negocjacji zawarto ostateczne (zbieżne) stanowiska stron w procesie negocjacji, co do ilości i ceny, a ponadto uwagi, w myśl których: 1) zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy, 2) rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznacza, że oferta nie zostanie wybrana, 3) w przypadku wystąpienia rozbieżności i odmowy podpisania przez oferenta protokołu końcowego, komisja odnotowuje ten fakt w pozycji "Uwagi" i podpisuje protokół jednostronnie, informując jednocześnie oferenta o zakwalifikowaniu przez komisję konkursową oferty (lub jej ocenianej części) do kategorii ofert, które nie zostaną wybrane w toku postępowania. Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, którzy spełnili wymagane warunki komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy obejmujący wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu. Na skutek uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów, komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wartości zamówienia określonego w ogłoszeniu. Oferta T. w rankingu końcowym z postępowania uzyskała 16 pozycję z łączną liczbą 45,358 punktów, w tym za ofertę cenową 20,294 pkt, ciągłość 10,000 pkt, kompleksowość 0,0000 pkt, jakość 9,231 pkt, dostępność 5,833 pkt. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania, nie wybrała oferty złożonej przez T., ze względu na niewystarczającą liczbę punktów w ocenie oferty i wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umów i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania oferty, które otrzymały nie mniej niż 60,513 punktów. Oferta, która uzyskała 60,513 punktów, zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] OW NFZ na przedmiotowe postępowanie. W odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania T. zwróciło się z prośbą o umożliwienie leczenia w ramach ubezpieczenia z Narodowego Funduszu Zdrowia. Wskazało, że od 1999 r. nieprzerwanie zawierało umowy o udzielanie świadczeń neurologicznych od początku istnienia [...] Kasy Chorych. W poradni zatrudnieni są doświadczeni specjaliści neurologii, zajmujący się leczeniem stwardnienia rozsianego, a każdy pacjent ma możliwość zarejestrowania się na dany dzień bez kolejki. Pacjenci objęci są kompleksową opieką zarówno psychologiczną, jak i logopedyczną. Dodatkowo T. podało, że ww. choroba atakuje najczęściej osoby w młodym wieku, "co wiąże się z bardzo niską rentą", a umowa umożliwi leczenie chorych w ramach ubezpieczenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie uwzględnił odwołania. W odwołaniu od powyższej decyzji, złożonym do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, P. podtrzymało zarzuty przedstawione w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, iż jak wynika z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes, badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest, zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Wskazał, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Prezes wskazał, że przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Oferta T. została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. W trakcie postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Prezes zauważył także, iż oferta T. nie została wybrana, mimo, że spełniało ono wszystkie wymagania formalnoprawne oraz pomimo tego, że strony doszły do porozumienia, co do liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. W przedmiotowym konkursie złożono bowiem oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. Podpisany przez strony protokół końcowy z negocjacji zawierał informację o tym, że jest to dokument kończący negocjacje i zawiera ostateczne stanowiska stron w tym procesie, co do proponowanej liczby planowanych świadczeń i ceny za te świadczenia. Fakt podpisania protokołu końcowego nie stanowi jednak obietnicy zawarcia umowy. Postanowienia końcowe są tylko podstawą do sporządzenia rankingu końcowego, którego wyniki stanowią dopiero podstawę do zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Zdaniem organu zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej wszystkie oferty były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów. Prezes NFZ, odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu argumentu, jakim jest dobro pacjenta, wskazał, że stosowanie do art. 29 ustawy o świadczeniach, świadczeniobiorca ma prawo wyboru świadczeniodawcy udzielającego ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych spośród tych świadczeniodawców, którzy zawarli umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zastrzeżeniem art. 56b i art. 69b ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, art. 153 ust. 7a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i art. 115 § 1a Kodeksu karnego wykonawczego. Prezes NFZ podkreślił, że w myśl obowiązujących przepisów, mieszkańcy obszaru śródmieście, obejmującego dzielnice [...] miasta K. będą mieć zapewniony dostęp do świadczeniodawców, którzy w toku postępowania konkursowego okazali się być najlepiej spełniającymi stawiane im wymagania. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. Oddział w K., zwane dalej "skarżącym", wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący wskazał, że powołana przez niego Poradnia [...] do 1999 r. finansowana była z własnych środków, a następnie do 2010 r. miała kontrakty z Kasą Chorych i z NFZ. W 2011 r. oferta poradni spełniała wszystkie wymogi i została zakwalifikowana do dalszego postępowania konkursowego w formie rankingu, w którym konkurowała z dużymi poradniami typu klinika neurologiczna. W efekcie, jak podał skarżący, pomimo spełnienia wymogów Ministra Zdrowia, poradnia nie była konkurencyjna i nie uzyskała kontraktu, mimo wstępnie wynegocjowanej symbolicznej sumy kosztów finansowania (około 10 tys. zł rocznie). Jak wskazano, poradnia jest nadal prowadzona i finansowana przez T. na prośbę zarejestrowanych pacjentów, ale ze względu na przepisy – lekarz zatrudniony w poradni bez kontraktu nie może kierować na rehabilitację, leczenie szpitalne oraz wypisywać zleceń na sprzęt rehabilitacyjny, pacjenci nie mogą w pełni korzystać ze świadczeń kontraktowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Z tych względów uznano, że został naruszony interes prawny pacjentów zrzeszonych w P. Nadto skarżący wyraził oczekiwanie, że sąd w wyniku złożonej skargi podejmie decyzję o powtórzeniu całej procedury w formie konkursu uzupełniającego uwzględniającego ww. argumenty, który umożliwi poradni ponowne złożenia oferty. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, stosownie do art. 146 ww. ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy). W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że organ uprawniony jest jedynie do badania, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta. Świadczeniodawca może więc wnieść odwołanie a następnie skargę stosownie do treści art. 154 ustawy o świadczeniach, jeżeli Fundusz naruszy zasady postępowania określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ i godzi to w interes prawny świadczeniodawcy. W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.), w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne. Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153, te zaś, z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest zatem ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania). Przytoczony przepis stwarza uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych oraz określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych, a także wynik kontroli sądu administracyjnego. Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest bowiem najpierw pozytywne ustalenie, iż w przeprowadzanym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Ustalenie, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r. w sprawie sygn. II GSK 236/10). Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy. Obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów, przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu, stanowi bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty. Tak więc zadaniem organu, NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych, jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania. W sprawie kontrolowanej przez Sąd organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, w postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą, a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Przepis art. 148 omawianej ustawy wskazuje zakres porównania ofert. Kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W niniejszej sprawie oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w: - Zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, - Zarządzeniu Nr 12/2011/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2011 r. w sprawie określania warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne. Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki określone w Zarządzeniach Prezesa Funduszu są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniach wiążące (wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10). Z akt sprawy wynika, iż oferta skarżącego została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżący w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Oceny oferty dokonuje się według kryteriów, jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny. Oferta skarżącego nie była na tyle konkurencyjna, by w kontekście powyższych kryteriów mogła znaleźć się na wyższej pozycji wśród ofert innych uczestników postępowania konkursowego, co skutkowałoby jej wyborem. Wprawdzie oferta skarżącego spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne, a strony doszły do porozumienia, co do liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej, komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania, nie wybrała tej oferty ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez skarżącego ilość punktów. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty skarżącego nie stanowi naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach. Organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania skarżącego od rozstrzygnięcia omawianego postępowania poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Organy dokonały także analizy porównawczej ofert podmiotów uczestniczących w konkursie, z którymi doszło do zawarcia umowy. Szczegółowo wskazały, iż wyliczenia ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Wskazały także, z jakimi okolicznościami, przypisanymi poszczególnym kryteriom oceny wiążą się określone ilości punktów, jakimi przesłankami kierowała się komisja konkursowa dokonując wyboru oferty. Ponadto, w sposób wyczerpujący odniosły się do zarzutów podniesionych przez skarżącego zasadnie uznając je za bezpodstawne. W niniejszym postępowaniu, co już na wstępie podkreślono, badaniu podlega jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny wyrok z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt: II GSK 748/08). Organ ma obowiązek wskazania jak zostały ocenione inne oferty i jedynie w tym aspekcie Sąd bada prawidłowość podjętej decyzji. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia Komisji Konkursowej, a także ranking otwarcia oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umowy. Powyższe dokumenty (odnoszące się do konkurencyjnych oferentów) są wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji. Należy także podzielić pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. VII SA/Wa 950/06, z którego jednoznacznie wynika, iż kwestionowanie przez skarżącego warunków wymaganych od świadczeniodawców ustalonych przez Prezesa Funduszu stanowi wyjście poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy. Uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu. Spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach. Należy podkreślić raz jeszcze, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w oparciu o przepis 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach obejmuje ocenę, czy w toku przeprowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie doszło do naruszenia zasad postępowania. Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach, jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy. Kwestionowanie zasad prowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 154 ustawy o świadczeniach jest nieuprawnione. Mając na uwadze stanowisko skarżącego należy podkreślić, że wszyscy oferenci złożyli oświadczenia, że dane przez nich przedstawione są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Jednocześnie można zauważyć, iż podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom, a w szczególności kontrolę: 1) organizacji i sposobu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności; 2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (...). Jeżeli w wyniku weryfikacji dostarczonych informacji o nieprawidłowościach występujących u świadczeniodawcy realizującego umowę o udzielaniu świadczeń z opieki zdrowotnej okaże się, że świadczeniodawca w swojej ofercie przedstawił fałszywe dane, wówczas, zgodnie § 36 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484) w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Dyrektor może rozwiązać przedmiotową umowę w części albo w całości bez zachowania okresu wypowiedzenia. Podstawowymi zasadami postępowania zawartymi w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, o czym była już mowa wcześniej, są: obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania polega na tym, aby wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane były świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Natomiast interpretacja zasady takiego prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, które gwarantuje zachowanie uczciwej konkurencji wymaga sięgnięcia do ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy jako czyn nieuczciwej konkurencji wskazuje: przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza to interes przedsiębiorstwa. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 4 powyższej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć nieujawnianie do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych, organizacji przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Stosując powyższe reguły, sposobem gwarantującym prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zachowaniem uczciwej konkurencji będzie takie jego prowadzenie, które nie dopuści do przekazania, ujawnienia lub wykorzystania informacji stanowiących tajemnicę usługodawcy. Prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających z ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych obowiązują w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich przestrzeganie obejmuje również kontrola sądowoadministracyjna. Interpretacja art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, prowadząca do wniosku, że wykazanie naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o wszelkie dane wynikające również z oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy nie jest prawidłowa. Ujawnienie bowiem tajemnicy przedsiębiorstwa lub danych osobowych oznaczałoby właśnie naruszenie tych zasad. Należy stwierdzić, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy jest dowodem w sprawie administracyjnej, jednak z tym zastrzeżeniem, że usunięte z niej powinny być dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wszelkie dane osobowe podlegające ochronie. Wykazanie naruszenia niektórych zasad nie będzie wymagało odwoływania się do oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy. Jako przykład można podać zasady wynikające z art. 174 ustawy o świadczeniach. Wskazanie przez odwołującą się lub skarżącą stronę, że Fundusz zmienił kryteria oceny ofert, bądź warunki wymagane od świadczeniodawców, bądź ich nie ujawnił albo je zmienił w trakcie postępowania, nie wymaga posługiwania się ofertą konkurencyjnego świadczeniodawcy. Aktami sprawy ww. postępowania administracyjnego są i podlegają wglądowi odwołującego się na podstawie art. 10 Kpa.: oferta odwołującego się, który w odwołaniu wykazuje uszczerbek swojego interesu prawnego poprzez niewybranie jego oferty na skutek naruszenia przepisów w postępowaniu konkursowym, a także przejrzysta i pełna dokumentacja ukazująca zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych innych uczestników (zob. wyroki NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 264/10 oraz sygn. akt II GSK 265/10). Należy ponadto zauważyć, że jak wynika z akt administracyjnych, w toku prowadzonego postępowania skarżący korzystał z praw wynikających z art. 10 Kpa. Jak już wcześniej wskazano zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Skarżący kwestionując decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. nie wykazał, by w toku postępowania doszło do naruszenia zasad postępowania, lecz podniósł jedynie, iż "szansę na otrzymanie kontraktu mają jedynie duże przychodnie posiadające pełen zakres leczenia neurologicznego. Placówki małe, skupiające się na przewlekłych i nieuleczalnych chorobach przy zastosowaniu obecnej punktacji nie mają szans na funkcjonowanie ". Tak sformułowane zarzuty skargi należy uznać za nieusprawiedliwione, gdyż nie uwzględniają treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w świetle której zastrzeżenia oferentów obejmujące warunki wymagane od świadczeniodawców, określone przez Prezesa NFZ, o ile nie dotyczą naruszenia zasad postępowania, nie mogą być uwzględnione (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 748/08). Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że przyjęcie ogłoszonego rozstrzygnięcia postępowania naruszyło interes świadczeniobiorców, gdyż nie uwzględniło ich potrzeb. W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z ustawą o świadczeniach, Fundusz działa w imieniu własnym na rzecz ubezpieczonych. Jest to podstawowe zadanie Narodowego Funduszu Zdrowia, który w ten sposób realizuje konstytucyjną zasadę równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej zawartą w art. 68 ust. 2 Konstytucji RP. W wyniku dokonanego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nie doszło do ograniczenia prawa pacjenta do wyboru lekarza, wyboru miejsca i możliwości korzystania z bezpłatnych usług, gdyż stosownie do art. 29 ustawy o świadczeniach, świadczeniobiorca ma prawo wyboru świadczeniodawcy udzielającego ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych spośród tych świadczeniodawców, którzy zawarli umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zastrzeżeniem art. 56b i art. 69b ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, art. 153 ust. 7a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i art. 115 § 1a Kodeksu karnego wykonawczego. Tak więc, w myśl obowiązujących przepisów, mieszkańcy obszaru śródmieście, obejmującego dzielnice I, II, III miasta Krakowa mają dostęp do świadczeniodawców, którzy w toku postępowania konkursowego okazali się być najlepiej spełniającymi stawiane przed nimi wymagania. Nadmienić należy, iż na terenie ww. obszaru w rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania wyłonionych do zawarcia kontraktu zostało 7 ofert, wobec czego pacjenci będą mogli kontynuować leczenie u innych świadczeniodawców. Przypomnieć należy, iż w trakcie negocjacji, które zgodnie z ww. przepisem, wchodzą w skład części niejawnej postępowania konkursowego, oferenci mieli możliwość zweryfikowania i podania komisji konkursowej ostatecznego kształtu swojej oferty, w tym dokonania zmiany oferowanej ceny za świadczenia. Oferenci sami decydowali, jaką cenę za świadczenia chcą uzyskać od Funduszu. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do zarządzenia nr 73/2009/DSOZ, podstawą do oceny kryterium ceny jest porównanie ceny oferty z ceną oczekiwaną, według zamieszczonego w nim wzoru. Ostateczna ocena oferty zależała od odpowiedzi oferenta na poszczególne pytania ankietowe oraz od ostatecznego ustalenia pomiędzy stronami (podczas przeprowadzonych negocjacji), ceny jednostkowej za punkt. Wskazać należy, że oddział wojewódzki NFZ jako jednostka sektora finansów publicznych musi uwzględniać podczas zawierania umów rachunek ekonomiczny. Ponadto na podstawie ustawy o świadczeniach, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jeśli natomiast część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy. Wyższa punktacja uzyskana przez oferentów uczestniczących w postępowaniu konkursowym w kryteriach pozacenowych, wskazuje na zapewnienie przez oferentów lepszych warunków wykonywania świadczeń świadczeniobiorcom. Zaproponowanie natomiast przez oferentów ceny niższej niż oczekiwana cena Funduszu skutkuje możliwością zakupu większej ilości świadczeń w ramach określonej zamówieniem kwoty, a w konsekwencji zwiększeniem dostępności świadczeń dla świadczeniobiorców. W związku z tym w przedmiotowym konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. Wyboru ofert można dokonać spośród tych, co do których strony podpisały protokół końcowy ze zbieżnym stanowiskiem co do ilości i ceny. Taki protokół miał miejsce w przedmiotowym postępowaniu. Fakt podpisania protokołu końcowego nie stanowi jednak obietnicy zawarcia umowy. Postanowienia końcowe są tylko podstawą do sporządzenia rankingu końcowego, którego wyniki stanowią dopiero podstawę do zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Zauważyć nadto należy, iż organ podczas rozpatrywania odwołania skarżącego od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania dołożył należytych starań aby zostało ono rozpatrzone rzetelnie, z dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, udzielił przy tym skarżącemu stosownych wyjaśnień, tak aby uczestnicząc w postępowaniu nie odniósł on szkody z powodu nieznajomości prawa, w sytuacji zaś, gdy rozpoznanie odwołania nie mogło zostać dokonane we właściwym terminie, organ na podstawie art. 36 § 1 Kpa. informował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy, podając powody przedłużenia tego terminu. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji.