VI SA/Wa 243/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 26 września 2006 r. A. SA z siedzibą w P. - zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. C. w rejonie ul. Z. urządzenia reklamowego w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 19 grudnia 2006 r., organ poinformował stronę, iż w najbliższym terminie wydana zostanie decyzja odmawiająca zajęcia ww. terenu jak również pouczył o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta W. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej udp. (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się: 1. Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską; 2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; 3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów- Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; 4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro [...] 5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006r.; 6. pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; 7. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy; 8. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006. Organ zaznaczył ponadto, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych w 2006 r., według której w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osób zostało rannych. W ocenie organu analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym tj. zmniejszenie liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowanie bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Powołując się na wyniki przeprowadzonych w USA badań organ zaznaczył, iż w 10 - 30 % wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowców jest jednym z powodów ich zaistnienia, a około 1/3 tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych – głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, w którym stwierdzono brak podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd zaznaczył, iż Zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy [...], którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (w porannym szczycie natężenie ruchu wynosi 2920 pojazdów na godzinę a w szczycie popołudniowym 3190 pojazdów na godzinę). Organ powołał się na opinię IBDiM w której wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godziną. Kolejnym istotnym zdaniem organu elementem jest limit dopuszczalnej prędkości na wnioskowanym odcinku drogi, który wynosi 50 km/h a w związku z prowadzoną przez Komendanta Policji akcją poprawy płynności ruchu drogowego na terenie W. ma ulec podwyższeniu do 70 km/h. Organ zwrócił również uwagę na odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni, która wynosi 2,8 m a zatem jest niezgodna z odległościami minimalnymi określonymi w art. 43 ust. 1 udp. Powyższe, w ocenie organu, uzasadnia stwierdzenie, iż funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji jest wykluczone jak również to, że wskazane powyżej okoliczności, w sposób jednoznaczny przesadzają, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 utd, która uzasadniałaby wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanej reklamy. W odwołaniu od powyższej decyzji reprezentujący skarżącą pełnomocnik, radca prawny [...] wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 38 ust. 1 udp. poprzez niezastosowanie w sprawie; 2. art. 39 ust. 3 udp. poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie; 3. art. 7, 77, 81 w zw. z art. 10 Kpa poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 udp. pełnomocnik wskazał, iż w niniejszej sprawie skarżąca nie domagała się ponownego umieszczenia nośnika reklamowego, ale wydania decyzji przedłużającej jego dotychczasowe funkcjonowanie w pasie drogowym, dlatego też zastosowanie przez organ przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 upd zamiast art. 38 ust. 1 upd należało uznać za błędne. W ocenie w sytuacji w której nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to niemożliwym jest jego ponowne zlokalizowanie w tym samym miejscu bez demontażu i ponownego montażu. Dlatego też do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 udp. Odwołując się do treści art. 39 ust. 3 udp. pełnomocnik wskazał, iż zarządca drogi wydając decyzje w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego winien zbadać, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Ustalenie powyższej okoliczności, powoduje, iż przy wydawaniu ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 udp. Strona ma, zatem prawo oczekiwać, że organ automatycznie zezwoli na zajęcie wnioskowanego terenu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik wskazał, iż w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, celem którego byłoby wykazanie zagrożenia, jakie zdaniem organu stwarza przedmiotowy nośnik dla ruchu drogowego. Ponadto zakwestionował wartość dowodową wskazanych przez organ dokumentów stanowiących materiał dowodowy w sprawie, ze szczególnym wskazaniem na opinię sporządzoną przez [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a. pełnomocnik skarżącej wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone wadliwie, bowiem w jego treści brak jest uzasadnienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Pismem z dnia 17 sierpnia 2007 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do organu z wnioskiem o uwzględnienie przy wydawaniu decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego kwestii nim objętych. Pismo to stanowiło doprecyzowanie zarzutu niezastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 udp oraz wątpliwości związanych z wykorzystaniem w sprawie opinii sporządzonej przez [...]. Odnosząc się do treści wspomnianej opinii pełnomocnik podniósł, iż zawarte w niej tezy budzą wątpliwości co do ich prawdziwości i dlatego też we własnym zakresie strona uzyskała dokument, w którym zawarty został przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego z których wynika m. in., iż 1) brak jest opublikowanych badań firmy [...], o których wspomina [...] w swojej opinii, 2) trend ilości wypadków w W. w ostatnich latach ma charakter spadkowy, co zniekształca ich wynik i nie pozwala uchwycić trendu, a jedynie przypadkową relację ilości wypadków w latach 2004 i 2005, 3) badania amerykańskie przeprowadzone przez [...] wskazują na to, że nie ma zasadniczych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez funkcjonowanie nośników reklamowych w pasie drogowym. Ponadto badania przeprowadzone przez [...] w Niemczech wskazują na to, że zostało potwierdzone z wystarczającą pewnością statystyczną, że powierzchnie reklamowe typu Megalight nie mają negatywnego wpływu na częstotliwość wypadków. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ponadto przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Oceniając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy uznał słuszność rozstrzygnięcia organu I instancji, który właściwie przyjął, iż w niniejszej sprawie nie występuje przypadek szczególny uzasadniający w drodze wyjątku, wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wskazując na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170), organ podkreślił, iż zgodnie z jego treścią ocena, czy w danej sytuacji zagrożenie istniało leży w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej, jakim jest organ sprawujący funkcję zarządcy drogi i który ponosi ustawową odpowiedzialność za stworzenie bezpiecznych warunków na drodze dla jej użytkowników. Organ dodał ponadto, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż w przypadku wydania negatywnej decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 zarządca drogi musiał korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, czy też analizy dokumentów. Odpierając zarzut niezastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 udp. organ podkreślił, iż przepis ten daje możliwości pozostawania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie obiektów budowlanych lub urządzeń nie związanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem, nie powodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Jednakże przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy na skutek np. zmiany planu zagospodarowania przestrzennego obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu znalazły się w pasie drogowym. Organ podkreślił, iż przedmiotowa reklama wprawdzie funkcjonowała już w pasie drogowym, jednak posiadane przez skarżącą zezwolenie miało charakter czasowy a ponadto obiekty reklamowe stanowiące własność spółki przeznaczone są do czasowego użytku i w związku z tym nie ma żadnych podstaw, aby po upływie czasu określonego w zezwoleniu przedmiotowe reklamy pozostawały w pasie drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W treści skargi zarzuciła organowi naruszenie: - art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 udp. poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczenie", "zajęcie" oraz "usytuowanie"; - art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a udp. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - art. 7, 77 K.p.a. poprzez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi, a poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. Powyższe naruszenia pełnomocnik skarżącej szczegółowo uzasadnił powtarzając na użytek skargi argumentację zawartą w odwołaniu z dnia 15 czerwca 2007 r. oraz dokonując w tym zakresie szczegółowej analizy przepisów art. 40 ust. 2 pkt 2 i 4, art. 43 ust. 1, art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 udp. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącej podniósł, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z wymogami Kpa, bowiem rozstrzygnięcie oparte zostało na materiale dowodowym, co do którego skarżąca zgłosiła zastrzeżenia zarówno w odwołaniu od decyzji I instancji jak i w piśmie z dnia 17 sierpnia 2007 r. do którego załączyła dokument opracowany przez [...] zatytułowany "Przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii [...]". Dodatkowo organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył istotę postępowania odwoławczego polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, gdyż wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu pomijając okoliczności, które nastąpiły po jej wydaniu. Ponadto organ pominął istotny dla sprawy dowód, jakim były wydane w latach 2001 - 2006 decyzje świadczące o tym, iż wcześniej spełnione były przesłanki materialnoprawne do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał skargę za uzasadnioną, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie niniejszej sprawy podkreślić należy, iż Sąd, co do zasady podziela argumentację prawną organu, iż w zaistniałym stanie faktycznym podstawą prawną odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest art. 39 ust. 1 udp. a nie art. 38 ust 1. Należy bowiem podkreślić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu jedynie wykładni językowej jako wykładni interpretacyjnej. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa, uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 udp. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 udp., stwierdzić należy, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Sens przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Niezależnie od powyższego zaskarżoną decyzję należało uchylić z powodu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec treści skargi wniesionej przez A. SA z siedzibą w P., wskazać należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w katalogu zasad ogólnych (art. 15 Kpa) jest zasada dwuinstancyjności postępowania, która jest zarazem zasadą konstytucyjną wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, wiąże się dla organu z obowiązkiem dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem nie jest wyłącznie kasacyjna kontrola zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych wyłącznie rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3119/05, LEX nr 212187; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.BECK 2004, s. 96; B. Adamiak - Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (vide: wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92 ONSA 1992, nr 3 - 4, p. 95). W postępowaniu drugoinstancyjnym przez rozpoznanie sprawy należy rozumieć ponowną analizę argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i już po jego zakończeniu. Wyrazem powyższego winno być uzasadnienie decyzji zawierające odniesienie do wszystkich twierdzeń strony. W ocenie Sądu, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] nie spełnia powyższych kryteriów. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO w W. rozpoznając ponownie sprawę ograniczyło się jedynie do analizy treści art. 39 i 38 ust. 1 udp oraz do przywoływania orzeczenia NSA z dnia 2 lutego 2005 r., nie ustosunkowując się do dołączonego przez stronę na etapie postępowania odwoławczego materiału dowodowego w postaci "Przeglądu badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii [...]" autorstwa [...]. Dokonanych rozważań organ nie odniósł do konkretnego stanu faktycznego sprawy, co pozwala przypuszczać, iż stan faktyczny nie został przez organ ustalony, a w konsekwencji organ odwoławczy nie prowadził postępowania wyjaśniającego. Podkreślenia wymaga, iż warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest co do zasady - brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Warunek ten w niniejszej sprawie nie został spełniony, co czyni rozważania odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przedwczesnymi. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek uzasadniających jej wydanie, co uniemożliwia dokonanie sądowej kontroli rozstrzygnięcia. Reasumując organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany jest uwzględnić wytyczne Sądu i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z wymogami postępowania administracyjnego z dokonaniem m.in. oceny waloru dowodowego przedstawionego przez stronę przy piśmie z dnia 17 sierpnia 2007 r. dokumentu w postaci opracowania autorstwa [...]., bowiem omawiane opracowanie dotyczy istotnej dla sprawy kwestii wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Skoro zdaniem organów, względy bezpieczeństwa ruchu drogowego są istotnymi dla nieuwzględnienia wniosku to brak ustosunkowania się organu do dowodu przeciwstawionego przez skarżącą, odpierającego argumentację organu w tym zakresie, uzasadnia podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Mając na uwadze wszystkie powyższe Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania w niniejszej sprawie złożyły się wpis sądowy od skargi w kwocie 200 złotych, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone zgodnie z przepisem § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 1163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240 złotych oraz opłata za pełnomocnictwo wysokości 17 złotych.