VI SA/Wa 2464/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku składania deklaracji ubezpieczeniowych w formie elektronicznej postanawia odrzucić skargę M. Sp. z o. o. z siedzibą w R., zwana dalej skarżącą, pismem z dnia [...] marca 2008 r., powołując się na art. 47 a ust. 3 ustawy z dnia 13 stycznia 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74 z późn. zm.) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] o wydanie decyzji zwalniającej płatnika składek z obowiązku składania deklaracji ubezpieczeniowych w formie elektronicznej, Pismem z dnia [...] marca 2008 r. Kierownik Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych poinformował, że zgodnie ww. przepisem skarżąca jest bezwzględnie zobowiązana do przekazywania dokumentów do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej ZUS) przez teletransmisję danych w formie dokumentu elektronicznego z aktualnego programu udostępnionego przez ZUS. Na powyższe pismo skarżąca spółka złożyła skargę do Dyrektora I Oddziału ZUS w W.. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2008 r., wskazując jednocześnie, że obowiązek przekazywania dokumentów w formie elektronicznej wynika bezpośrednio z ustawy, zatem nie jest wymagane wydanie decyzji w tej sprawie. Skarżąca spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo ZUS z dnia [...] kwietnia 2008 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1059/08 odrzucił ww. skargę. W ocenie Sądu art. 47a ust. 3 ww. ustawy nie przewiduje, że rozstrzygnięcie w zakresie ewentualnego upoważnienia płatnika składek do przekazywania dokumentów formie pisemnej powinno zapadać w formie decyzji. W związku z tym Sąd uznał, że zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej. Sąd zważył ponadto, że w myśl art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.), skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (inne niż decyzje i postanowienia) można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, czego w niniejszej sprawie skarżąca spółka nie uczyniła. W związku z tym Sąd uznał, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna, bowiem nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia strona skarząca złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako NSA) skargę kasacyjną. W skardze postawiono zaskarżonemu postanowieniu zarzut naruszenia art. 52 § 1, 2 i 3 oraz art. 58 § 1 p.p.s.a. p.p.s.a. przez przyjęcie, że ww. pismo ZUS nie było decyzją ani postanowieniem, lecz innym aktem z zakresu administracji publicznej. Postanowieniem NSA z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1373/08 oddalono ww. skargę kasacyjną. Wskazano jednakże, że ww. postanowienie WSA w Warszawie zawierało błędne uzasadnienie. W ocenie NSA upoważnienie wydane na podstawie art. 47a ust. 3 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma charakter rozstrzygnięcia indywidualnego i powinno mieć postać decyzji administracyjnej. Jednakże od tej decyzji, w świetle art. 83 ust. 2 ww. ustawy, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. W toku prowadzonego równolegle postępowania przed ZUS skarżąca spółka pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. złożyła do ZUS pismo zatytułowane "Skarga na bezczynność Dyrektora i Oddziału ZUS w W.", w którym wniosła ponownie o rozpoznanie wniosku z dnia [...] marca 2008 r. i .wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 47 a ust. 3 ww. ustawy. W odpowiedzi na powyższe pismo Zakład Ubezpieczeń Społecznych pismem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] ponownie odmówił skarżącej spółce zwolnienia z obowiązku składania deklaracji ubezpieczeniowych w formie elektronicznej. Jednocześnie ponownie wskazano, iż ZUS nie jest zobowiązany do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia [...] października 2008 r. strona skarżąca złożyła, powołując się na art. 52 § 3 p.p.s.a., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ponownie wnosząc o wydanie decyzji administracyjnej wyrażającej zgodę na przekazywanie dokumentów dozuj w formie papierowej. Organ pismem z dnia [...] listopada 2008 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła do ZUS skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. pismo ZUS z dnia [...] września 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w dotychczas wydanych w sprawie pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta - stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. -obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 -4 i 4a. Przedmiotem niniejszej skargi jest pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008r. nr [...], którym to pismem, ustosunkowując się do wniosku strony skarżącej z dnia [...] marca 2008 r., o wydanie decyzji zwalniającej płatnika składek z obowiązku składania deklaracji ubezpieczeniowych w formie elektronicznej na postawie art. 47 a ust. 3 ustawy z dnia 13 stycznia 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, odmówiono zwolnienia z obowiązku składania deklaracji ubezpieczeniowych w formie elektronicznej. W świetle powołanego wyżej postanowienia NSA z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1373/08 należy uznać, że sama czynność przekazywania deklaracji ubezpieczeniowych, o których mowa w art. 47 a ust. 1 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie ma charakteru czynności materialnotechnicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż Zakład Ubezpieczeń Społecznych realizuje w tym zakresie jedynie obowiązek nałożony na niego przez ustawodawcę. Wskazać należy iż zgodnie z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Unormowanie to jest w doktrynie i orzecznictwie powszechnie rozumiane w ten sposób, iż dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarczy brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu. I odwrotnie, dla przyjęcia właściwości sądu szczególnego (np. sądu administracyjnego) konieczne jest istnienie w systemie prawa szczególnego przepisu rangi ustawowej, który wskazywałby na taki sąd, jako właściwy do rozpoznania danej sprawy. Inaczej wygląda kwestia drogi sądowej w sprawach z zakresu kontroli administracji publicznej. Z art. 184 Konstytucji RP wynika bowiem, że właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących administracji publicznej musi mieć umocowanie w ustawach szczególnych. Przyjąć zatem należy, iż zamiarem ustawodawcy było stworzenie domniemania kompetencji sądów administracyjnych w sprawach kontroli administracji publicznej. Domniemanie to zostało potwierdzone w treści art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według definicji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm. - dalej k.p.c.), sprawami cywilnymi sensu largo są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, a także inne sprawy (w tym z zakresu stosunków o charakterze publicznoprawnym), do których na podstawie ustaw szczególnych stosuje się przepisy tego kodeksu. Na gruncie przytoczonej definicji rozróżnić należy zatem sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy - czy jest to sprawa cywilna, czy administracyjna - będzie miał drugorzędne znaczenie. W ocenie Sądu taki charakter ma art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych który to przepis stanowi lex specjalis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wskazać bowiem należy, iż art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Zauważyć jednak należy, że katalog przesłanek określony we wskazanym przepisie nie jest katalogiem zamkniętym, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", co pozwala na przyjęcie założenia, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wydawać decyzje także w innych indywidualnych sprawach, realizując w ten sposób swe prawa i obowiązki płynące ze stosunku ubezpieczenia społecznego. Przedstawiony pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 84/06 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II UZP 8/07). Wskazać w tym miejscu należy, że sprawa z art. 47a ust. 3 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma charakter rozstrzygnięcia indywidualnego, stanowi bowiem, że "w uzasadnionych przypadkach Zakład może upoważnić płatnika składek (...) do przekazywania dokumentów (...) w formie dokumentu pisemnego", stwierdzić zatem należy, że rozstrzygnięcie to ma charakter władczy. W związku z tym, a także mając na uwadze treść przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, przyjąć trzeba, że wydanie takiego upoważnienia, następuje w drodze decyzji administracyjnej, zatem w niniejszej sprawie stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń wymagało wydania takiej decyzji. Z kolei z brzmienia art. 83 ust. 2 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, co oznacza, że właściwy jest wtedy sąd powszechny. W ocenie Sądu, w świetle obecnie obowiązujących przepisów, sądy administracyjne właściwe są wyłącznie w zakresie kontroli decyzji administracyjnych organów rentowych, o których mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle powyższego należy uznać, że odmowa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydania upoważnienia, o jakim mowa w art. 47a ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie podlega zaskarżeniu do sądów administracyjnych. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości (kognicji) sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.