VI SA/Wa 247/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant ref. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską oddala skargę VI SA/Wa 247/15 Uzasadnienie Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w O. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowska uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2014 r. ustaliła negatywny wynik A. H. (także jako zdająca) z egzaminu wstępnego. Komisja ustaliła, że zdająca uzyskała z testu 99 punktów na minimum wymaganych 100. W odwołaniu od uchwały zdająca zakwestionowała pytanie nr 44: "Zgodnie z Kodeksem cywilnym, przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu: a. Umówiony czynsz, który może być zastrzeżony wyłącznie w pieniądzach, b. Umówiony czynsz, chyba że strony postanowią inaczej, c. Umówiony czynsz, który może być zastrzeżony w pieniądzach lub świadczeniach innego rodzaju; czynsz może być również oznaczony w ułamkowej części pożytków.". Zdająca zaznaczyła odpowiedź "b" przy uznanej, na podstawie art. 693 k.c., za prawidłową "c". Zdaniem odwołującej pytanie nie spełniało warunku z art. 33(9) ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 637 ze zm.) – także jako ustawa – gdyż z przedstawionych odpowiedzi dwie były prawdziwe. Zgodnie z art. 693 k.c. - Przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz (§ 1). Czynsz może być zastrzeżony w pieniądzach lub świadczeniach innego rodzaju. Może być również oznaczony w ułamkowej części pożytków (§ 2). Wskazując na cytowany przepis i powołując się na orzecznictwo sądowe zdająca podkreślała, że czynsz stanowi essentiale negotii umowy dzierżawy. Powołując się na swobodę zawierania umów (art. 353(1) k.c.) i na przepis art. 702 k.c. podkreślała, że pytanie nie odwoływało się wyłącznie do umowy dzierżawy, lecz do treści Kodeksu cywilnego, zatem strony umowy dzierżawy mogą umówić się oddzielając czynsz od innych opłat. Zgodnie natomiast z art. 708 k.c. strony mogą zawiązać stosunek prawny określany jako bezczynszowe korzystanie z nieruchomości. W związku z tym i z powołanymi przepisami, prawidłowe odpowiedzi mogły być dwie – odpowiedź "c" i "b" – zaznaczona przez zdającą. Odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 15 kwietnia 2010 r. w sprawie II GSK 857/09) zdająca podkreślała, że spełniła wymagania znajomości podstawowych zasad wykładni prawa i analitycznego myślenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał zaskarżoną uchwałę w mocy. Zdaniem organu administracji wskazana w kluczu odpowiedzi prawidłowa odpowiedź "c" tworzyła z pytaniem zdanie prawdziwe, co wynika z art. 693 k.c., zaś pytanie zostało sformułowane precyzyjnie i jasno, a jego przedmiot nie budził wątpliwości. Dzierżawa, będąc umową dwustronnie zobowiązująca, konsensualną, wzajemną i odpłatną, jako jej cechę istotną wskazuje odpłatność. Nie można więc czynszu zastąpić innym świadczeniem. Czynsz zaś może zostać ustalony w pieniądzach lub świadczeniach innego rodzaju, na co wskazywało orzeczenie Sądu Najwyższego powołane w odwołaniu. Organ w związku z tym stwierdził, jako niewątpliwe, że odpowiedzi "a" i "b" były oczywiście nieprawidłowe. Czynsz nie musi zostać zastrzeżony wyłącznie w pieniądzach (odpowiedź "a"), a strony nie mogą umówić się inaczej niż na określenie w umowie czynszu (odpowiedź "b"). Określenie "bezczynszowa dzierżawa" (art. 708 k.c.) nie dotyczy dzierżawy, lecz odrębnego stosunku prawnego, który nie może być utożsamiany z dzierżawą. Od decyzji A. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 353(1) w związku z art. 693 k.c. – przez błędną ich wykładnię polegającą na założeniu, że strony nie mogą ukształtować tego samego stosunku prawnego. Wskazując ponownie, jak w odwołaniu, na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2001 r. wydany w sprawie IV CKN 357/00 skarżąca podkreślała, że nie twierdziła, iż bezczynszowe korzystanie z nieruchomości jest tożsame z dzierżawą. Nadal bowiem stoi na stanowisku, że w przypadku dzierżawy musi istnieć czynsz. Podkreślała w związku z tym, że w odwołaniu powołała się nie na przepis art. 708 k.c. lecz na art. 702 w zw. z art. 353(1) k.c. jako wskazanie, że strony umowy mogą umówić się inaczej, oddzielając czynsz od innych opłat. W związku z tym, gdyby pytanie nr 44 dotyczyło wyłącznie brzmienia art. 693 k.c. (pojęcia dzierżawy) jedynie prawidłowa odpowiedź była "c". Jednakże odwołanie się w pytaniu do treści Kodeksu cywilnego czyniło prawidłowymi dwie odpowiedzi "c" i "b", co skarżąca podkreślała w odwołaniu, do którego organ administracji nie odniósł się merytorycznie. Zdaniem skarżącej pytanie nr 44 stwarzało na gruncie Kodeksu cywilnego inne wątpliwości co do beneficjenta i warunków płatności. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Nabór na aplikację przeprowadzono w drodze egzaminu wstępnego zgodnie z art. 33 ust 1 i art. 33 (1) ustawy o radcach prawnych. Minister Sprawiedliwości powołał Komisję Egzaminacyjną odpowiadającą wymaganiom z art. 33(5) ust. 1 – 4a tej ustawy, która to komisja składała się z siedmiu członków spełniających wymagania określone w art. 33(5) ust. 2 ustawy, z zachowaniem warunku co do jej składu podanego w ust. 3. Minister Sprawiedliwości wyznaczył przewodniczącego Komisji i jego zastępców (art. 33(5) ust. 4 u.r.p.). Egzamin wstępny polegający na rozwiązaniu testu składał się – zgodnie z art. 33 (9) ust. 1 ustawy - z zestawu 150 pytań. Kandydat mógł wybrać tylko jedną odpowiedź, którą zaznaczał na karcie odpowiedzi stanowiącej integralną część testu. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskiwał 1 punkt. Przy czym zgodnie z pouczeniem zawartym w Części I pkt 4 – Zestaw Pytań Testowych – zastrzeżono niedopuszczalność dokonywanie dodatkowych założeń, wykraczających poza treść pytania. Prawidłowość odpowiedzi oceniana była według stanu prawnego obowiązującego w dniu egzaminu wstępnego - art. 33 (9) ust. 1d). Wyłączną podstawę ustalenia wyniku zdającego stanowiły odpowiedzi zakreślone na karcie odpowiedzi - art. 33 (9) ust. 1c). Test sprawdziła Komisja Kwalifikacyjna w składzie, który przeprowadzał egzamin wstępny – art. 33 (9) ust. 2 – która mogła ustalić pozytywny wynik z egzaminu wstępnego wówczas, gdy kandydat uzyskał z testu co najmniej 100 punktów (ust. 3). Zgodnie z art. 33 (9) ust. 4 ustawy z przebiegu egzaminu wstępnego sporządzono niezwłocznie protokół, który podpisali członkowie Komisji Kwalifikacyjnej uczestniczący w egzaminie wstępnym, nie zgłaszając uwag do protokołu. Po przeprowadzeniu egzaminu Komisja Kwalifikacyjna, zgodnie z art. 33 (10) ust. 1 ustawy, w trybie uchwały nr [...] z dnia [...] września 2014 r. ustaliła wynik egzaminu A. H. jako negatywny z powodu nieuzyskania przez zdającą z testu co najmniej 100 punktów (skarżąca otrzymała 99 pkt) i doręczyła odpis uchwały zdającej, z pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania do Ministra Sprawiedliwości, z którego to prawa kandydatka (z zachowaniem terminu do jego wniesienia) skorzystała zgodnie z art. 33 (10) ust. 3 ustawy. Postępowanie konkursowe na aplikację radcowską jest postępowaniem administracyjnym. Uchwała komisji ustalająca wynik egzaminu ma niewątpliwie charakter decyzji administracyjnej, a odwołanie, o którym mowa w przepisie art. 33 (10) ust. 3 ustawy o radcach prawnych, jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określona w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Dlatego w rozpatrywanej sprawie Minister Sprawiedliwości poddał analizie zarówno prawidłowość przygotowania egzaminu (w tym testu egzaminacyjnego), jak i jego przebiegu. Organ odwoławczy odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Minister wyjaśnił stronie skarżącej, dlaczego jej stanowisko, w ocenie organu administracji, nie znajdowało uzasadnienia. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., takie jak wskazanie przepisów prawa i faktów będących podstawą orzekania, a także wymienienie okoliczności, z powodu których stanowisko skarżącej nie zostało przez organ uwzględnione. Komisja Egzaminacyjna i Minister Sprawiedliwości wydali swoje rozstrzygnięcia z zachowaniem przepisów ustawy o radcach prawnych, wskazując na właściwe przepisy tej ustawy mające zastosowanie w sprawie. Wymienione organy administracji w prowadzonym postępowaniu wyjaśniły skarżącej z jakich powodów kwestionowane pytanie było prawidłowe i dlaczego udzielona przez zdającą odpowiedź była błędna. Zaznaczyć należy przy tym, że tzw. wytyczne nie wiążą tych organów, gdyż oceniają one samodzielnie (zgodnie z posiadaną wiedzą jako profesjonaliści) poprawność odpowiedzi na zgodność z pytaniem, które nie wprowadzało zdającego w błąd. W związku z tym należało uznać, że od strony formalnej, przebieg egzaminu odbył się bez naruszenia przepisów regulujących jego przebieg, tak jak ocena przez Komisję i Ministra Sprawiedliwości odpowiedzi udzielonej przez skarżącą na pytanie nr 44. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne, nie stanowi formy, trybu, rodzaju, czy też kontynuacji postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a rolą Sądu operującego w granicach sprawy i na podstawie stanu faktycznego, jest przeprowadzenie kontroli i ocena działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej, jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia, a organem administracji publicznej. Przedmiotem i treścią tego sporu jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji, który wydał rozstrzygnięcie, a w przedmiotowej sprawie, zarzut w zakresie dotyczącym wykładni prawa przeprowadzonej przez Ministra Sprawiedliwości oraz zarzut błędnego pytania, które w swej treści odwołując się do Kodeksu cywilnego, w ocenie skarżącej, pozwalało na udzielenie dwóch poprawnych odpowiedzi ("b" i "c"), przez co nie spełniało kryteriów art. 33(9) ust. 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie jego stanem faktycznym było pytanie nr 44 i odpowiedź udzielona na nie przez skarżącą. Pytanie nr 44 brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem cywilnym, przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu: a. Umówiony czynsz, który może być zastrzeżony wyłącznie w pieniądzach, b. Umówiony czynsz, chyba że strony postanowią inaczej, c. Umówiony czynsz, który może być zastrzeżony w pieniądzach lub świadczeniach innego rodzaju; czynsz może być również oznaczony w ułamkowej części pożytków.". Zdająca zaznaczyła odpowiedź "b" przy uznanej, na podstawie art. 693 k.c., za prawidłową "c". Prawidłową odpowiedzią na pytanie, w ocenie organu administracji, była odpowiedź "c", a nie zakreślona przez skarżącą "b". Natomiast stanem prawnym był przepis Kodeksu cywilnego mający zastosowanie wprost do pytania (art. 693 k.c.), który brzmiał – "Przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz" (§ 1). "Czynsz może być zastrzeżony w pieniądzach lub świadczeniach innego rodzaju. Może być również oznaczony w ułamkowej części pożytków" (§ 2). Zdaniem skarżącej Minister Sprawiedliwości dokonał błędnej wykładni przepisu art. 353(1) k.c. w związku z art. 693 k.c. przez to, iż nie uwzględniając odpowiedzi udzielonej przez skarżącą, nie uwzględnił, że strony umowy dzierżawy mogą zgodnie art. 353(1) k.c. ukształtować umowę dzierżawy według swojego uznania, w granicach zakreślonych tym przepisem. Zarzut błędnej wykładni prawa sprowadza się do mylnego zrozumienia treści przepisu przez organ administracji. Zdaniem składu orzekającego w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, iż Minister Sprawiedliwości błędnie dokonał wykładni wymienionych przepisów Kodeksu cywilnego. Nie można także uznać, by pytanie nr 44, przez zawarcie w jego treści zwrotu "Zgodnie z Kodeksem cywilnym", było mylące, pozwalając zdającej na sięganie do przepisu art. 353(1) k.c. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z pouczeniem zawartym w Części I pkt 4 Zestawu pytań testowych niedopuszczalne było czynienie przez zdających dodatkowych założeń, wykraczających poza treść pytania. Pytanie nr 44, odwołując się do Kodeksu cywilnego, wskazywało jedynie na to, według jakiej regulacji zawartej w tym akcie prawa, należy udzielić odpowiedzi w zakresie obowiązku płacenia przez dzierżawcę umówionego czynszu. Już sama treść pytania nie pozostawiała wątpliwości, że dzierżawca, przez zawarcie umowy dzierżawy, jest obowiązany do płacenia czynszu. Treść pytania była zatem cytatem art. 693 § 1 k.c., natomiast odpowiedzi właściwej na to pytanie należało wyłącznie poszukiwać w § 2 tego przepisu i taka odpowiedź (odpowiadająca niemalże wprost art. 693 § 2 k.c.) zawarta była w odpowiedzi pod litera "c". Odpowiedź "b" zaznaczona przez zdającą była oczywiście błędna, gdyż w świetle art. 693 § 1 k.c. i samego pytania brak było podstaw do zaakceptowania odpowiedzi, iż dzierżawca nie będzie obowiązany płacić czynszu wówczas, gdy "strony postanowią inaczej". Zatem odpowiedź ta nie mogła być także prawdziwa w świetle samego pytania, wskazującego na obowiązek płacenia czynszu przez dzierżawcę. W związku z tym odwoływanie się przez skarżąca do treści art. 353(1) k.c. w niczym nie zmieniało wadliwości zaznaczonej odpowiedzi "b", gdyż także zgodnie z tym przepisem – "Strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego". Należy zatem zauważyć, iż w świetle przepisu art. 353(1) k.c. strony umowy dzierżawy nie mogły postanowić inaczej od regulacji zawartej w art. 693 § 1 k.c., nakładającej na dzierżawcę obowiązek płacenia czynszu zastrzeżonego w formie (rodzaju) wskazanej przez § 2 tego przepisu, gdyż treść (cel) tej umowy sprzeciwiałaby się naturze dzierżawy. Uznanie przez skarżącą za kluczową sytuację wskazaną w art. 702 k.c. nie zmienia faktu, że przepis ten także, co do zasady, traktuje obowiązek płacenia czynszu, natomiast jedynie jako dodatkowo inne płatności, do których dzierżawca może się zobowiązać. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.