VI SA/Wa 2499/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 104 § 1, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku M. M., o stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] , którą wymierzył M. M., karę pieniężną w wysokości 53.087,40 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej to jest ul. [...] (działka nr [...] ) poprzez ustawienie samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym[...] z umieszczoną na nim dwustronną tablicą reklamową o powierzchni 10,17 m2 o wymiarach jedna strona 2,83 m x 180,5 m, druga strona 2,82 m x 180,0 m od dnia 8 sierpnia 2016r. do dnia 21 lipca 2017r. to jest przez okres 348 dni, stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] .  Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: mieszkańcy ul. [...] w dniu [...] sierpnia 2016r. dokonali zgłoszenia dotyczącego samochodu marki [...] nr rej. [...] , na którego skrzyni ładunkowej zamontowana została reklama dwustronna o wymiarach 2,83m x 18,5 m. Ze zgłoszenie sporządzono notatkę, w której wskazano również, że na ustawienie reklamy w tym miejscu nie została wyrażona zgoda zarządcy drogi. Wykonano fotografie samochodu marki [...] nr rej. [...] . Pismem z dnia 1 września 2016r. organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w G. o wskazanie właściciela pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] . W odpowiedzi, pismem z dnia 8 września 2016r. Starostwo Powiatowe w G. poinformowało, iż przedmiotowy pojazd zarejestrowany jest na G. S., natomiast w dniu [...] marca 2015r. zgłoszono zbycie tego pojazdu na rzecz M. M. Pismem z dnia 1 września 2016r. M. M. został wezwany do usunięcia w terminie 3 dni z pasa drogowego ul. [...] umieszczonej tam dwustronnej tablicy reklamowej, znajdującej się na samochodzie marki [...] nr rej. [...] Zawiadomieniem z dnia 11 lipca 2017 r. organ I instancji poinformował M. M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie umieszczenia w pasie drogowym ul. [...] w G. reklamy bez zgody zarządcy oraz o terminie oględzin w terenie wyznaczonych na dzień [...] lipca 2017 r. W toku rozprawy administracyjnej w dniu [...] lipca 2017 r. stwierdzono, że w dniu tym w pasie drogowym ul. S. nie był zaparkowany samochód osobowy marki [...] nr rej. [...] . Pracownicy Urzędu Miasta w G. stwierdzili, że opłata karna za umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...] bez zgody zarządcy drogi może zostać naliczona tylko za okres potwierdzony dokumentacją fotograficzną. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Burmistrz Miasta G. poinformował M. M. o uprawnieniach wynikających z art. 10 §1 kpa. Decyzją administracyjną z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta G. wymierzył M. M., karę pieniężną w wysokości 53.087,40 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej to jest ul. [...] (działka nr [...] ) poprzez ustawienie samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] z umieszczoną na nim dwustronną tablicą reklamową o powierzchni 10,17 m2 o wymiarach jedna strona 2,83 m x 180,5 m, druga strona 2,82 m x 180,0 m od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] lipca 2017 r. to jest przez okres 348 dni. Pismem z dnia 10 maja 2018r. M. M. zwrócił się do organu I instancji o doręczenie decyzji administracyjnej na jego prawidłowy adres. W treści pisma wskazał, że nie wiedział o toczącym się postępowaniu, gdyż korespondencja kierowana była na jego dawno nieaktualny adres. Pismem z dnia 22 maja 2018r. organ I instancji odpowiedział M. M., że korespondencja kierowana była na jego adres zawarty w gminnej ewidencji ludności. Pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. uczestnik ponownie wniósł o doręczenie decyzji na jego prawidłowy adres, na co organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 31 stycznia 2019r. W dniu 19 marca 2019r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wpłynął wniosek M. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] . W uzasadnieniu wniosku wskazano, że opisana wyżej decyzja skierowana została do wnioskodawcy, który nie jest stroną w sprawie. Bowiem umową sprzedaży pojazdu z dnia [...] czerwca 2016r. własność pojazdu [...] nr rej. [...] została przeniesiona na rzecz M. R. Tym samym, w dacie wszczęcia postępowania, wydania decyzji, jak również w ustalonym przez organ okresie w którym pojazd zajmował pas ruchu drogowego, M. M. nie był jego właścicielem. Ponadto, wnioskodawca nie był podmiotem którego usługi reklamowało umieszczone na pojeździe ogłoszenie, dlatego nie sposób uznać, aby to on zajął pas ruchu drogowego. W dalszej części wniosku wskazano również, że wnioskodawca nie miał możliwości przedstawienia powyższych okoliczności organowi w toku prowadzonego postępowania, gdyż wszelkie pisma w sprawie kierowane były na adres zameldowania wnioskodawcy, pod którym od dłuższego czasu nie zamieszkuje, a nie na jego faktyczny adres zamieszkania, który był znany organowi. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wszczęło na wniosek M. M., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] , którą: Pismem z dnia 20 maja 2019 r. Kolegium zwróciło się do Starostwa Powiatowego w G. o nadesłanie informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów, obejmującej personalia poszczególnych właścicieli pojazdu marki [...] nr rej [...] i żądana informacja wpłynęła w dniu 30 maja 2019 r. W dniu 17 czerwca 2019 r. Kolegium wezwało pełnomocnika wnioskodawcy do nadesłania oryginału umowy sprzedaży przedmiotowego pojazdu. Pismem z dnia 16 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zwróciło się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. o udzielenie informacji, czy od umowy sprzedaży pojazdu [...] z dnia 15 czerwca 2016r. uiszczony został podatek od czynności cywilnoprawnych, natomiast zawiadomieniem z 18 lipca 2019r. poinformowało o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 18 sierpnia 2019r. Pismem z dnia 29 lipca 2019 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. poinformował, że z uwagi na brak informacji niezbędnych do identyfikacji podatników, nie posiada możliwości ustalenia, czy uiszczony został wskazany w piśmie podatek. Pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. Kolegium ponownie zwróciło się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. o udzielenie żądanych już wcześniej informacji, wskazując jednocześnie dane niezbędne do identyfikacji podatników oraz zawiadomiło o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 18 września 2019 r. Pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r. pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że brak zarejestrowania pojazdu na nowego nabywcę wynikał z zaniedbania popełnionego przez kupującego. Do pisma załączono oryginał umowy sprzedaży pojazdu, kopię oświadczenia M. R. z dnia [...] maja 2019 r. dotyczącego przyczyn braku rejestracji pojazdu, kopię wniosku M, M, z dnia [...] maja 2019r. o aktualizację danych w centralnej ewidencji pojazdów oraz kopie oświadczeń M. K. i K. M. dotyczących okoliczności zawarcia umowy sprzedaży pojazdu. Pismem z dnia 2 września 2019r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. poinformował o braku uiszczenia podatku od czynności cywilnoprawnych dotyczącego umowy sprzedaży pojazdu z dnia 15 czerwca 2016r. Pismem z dnia 18 września 2019r. Burmistrz Miasta G. poinformował, że podnoszony przez wnioskodawcę zarzut, że strona nie była właścicielem przedmiotowego pojazdu, jest niezasadny. Natomiast przekonywanie organów o tym fakcie dokonywane jest następczo. W ocenie organu, nie jest wiarygodna okoliczność zbycia pojazdu przez wnioskodawcę, gdyż po kolejnych dwóch miesiącach pojazd ten stał zaparkowany pod jego biurem rachunkowym z banerem reklamowym. Ponadto, na drzwiach pojazdu znajdował się napis "biuro reklamy mobilnej" sugerujący, iż wnioskodawca reklamował działalność osoby trzeciej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając nieważność decyzji Burmistrz Miasta G. wskazało, że w przypadku, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, postępowanie nie dotyczyło bowiem jego interesu prawnego lub obowiązku, taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Organ podkreślił, że nie chodzi tu o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Analizując czynności organu I instancji podjęte w niniejszej sprawie, a także treść decyzji z dnia [...] grudnia 2017r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że objęta wnioskiem decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie natomiast do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Z powołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. SKO wskazało, że z ustaleń dokonanych w niniejszym postępowaniu przez Burmistrza Miasta G., opartych na informacjach z Centralnego Rejestru Pojazdów uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w G. wynika, że przedmiotowy pojazd marki [...] pozostaje zarejestrowany na G. S., natomiast w dniu [...] marca 2015 r. zgłoszono jego zbycie na rzecz wnioskodawcy M. M. Wskazane wyżej dane z rejestru pozostawały aktualne również na dzień [...] maja 2019 r., kiedy to Kolegium uzyskało stosowną informację ze Starostwa Powiatowego w G.. Jednakże, jak wskazało SKO z treści przedłożonej przez wnioskodawcę umowy sprzedaży pojazdu zawartej w dniu [...] czerwca 2016r. wynika, że w tym dniu przedmiotowy pojazd marki [...] nr rej. [...] został zbyty przez M. M. na rzecz M. R.. Organ zauważył, że strony przedmiotowej umowy nie dopełniły obowiązku wynikającego z art. 78 ust 2 pkt 1) ustawy Prawo o ruchu drogowym dotyczącego zawiadomienia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Niewykonanie obowiązku wynikającego z treści komentowanego przepisu stanowi jedynie wykroczenie z art. 97 k.w, natomiast nie ma on wpływu na skuteczność zawartej umowy przenoszącej prawo własności pojazdu. Na ważność przedmiotowej umowy nie wpływa również kwestia dochowania przez jej strony określonych w przepisach odrębnych obowiązków o charakterze fiskalnym - w postaci uiszczenia podatku od czynności cywilnoprawnych. A zatem, jak podkreśliło SKO to właściciel pojazdu na którym zainstalowana została reklama, winien być osobą z udziałem której powinno toczyć się postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Z uwagi na zaniedbanie przez strony powyższej umowy obowiązków dotyczących zgłoszenia odpowiedniemu organowi faktu jej zawarcia, a także dokonania rejestracji pojazdu przez aktualnego właściciela, Burmistrz Miasta G. nie miał możliwości ustalenia danych osoby będącej aktualnym właścicielem pojazdu, jako że dane te nie znajdowały się w Centralnej Ewidencji Pojazdów. Kolegium wskazało jednak, że dla oceny wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 kpa bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy skierowanie decyzji do osób niebędącej w sprawie stroną nastąpiło na skutek zawinienia organu, czy też nie. Istotny jest sam fakt wadliwego skierowania decyzji. Stąd też, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że okoliczność prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do M. M., a następnie wydanie decyzji w przedmiocie obciążenia go karą za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, obejmującą okres w którym nie był już właścicielem pojazdu marki [...] nr rej. [...] , spełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 kpa i pozwala na uznanie, iż decyzja Burmistrza Miasta G. z dnia [...] grudnia 2017 r. skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie. Odnosząc się do dalszej treści wniosku Kolegium wskazało, że przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie nie może być zawarty w nim zarzut dotyczący braku zapewnienia wnioskodawcy prawa udziału w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza Miasta G.. Wnioskodawca stwierdził, że korespondencja w sprawie kierowana była na jego nieaktualny adres zamieszkania, podczas gdy jego aktualny adres znany był organowi. Kolegium stwierdziło jednak, że postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować wyłącznie ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Natomiast wniosek w powyższym zakresie nie odnosi się do żadnej z podstaw nieważności decyzji wskazanych w art. 156 kpa, natomiast może stanowić podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia [...] grudnia 2017r. Pismem z dnia [...] listopada 2019r. Gmina Miejska G. wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając: 1) naruszenie właściwych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 7b, art.16 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 kpa w zw. z art.140 i art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez: - brak dokonania dokładnych i wyczerpujących ustaleń w przedmiotowej sprawie i szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skutkującym dowolną oceną materiału dowodowego, przedstawionego przez stronę wnioskującą o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, a przede wszystkim w postaci załączonego do wniosku dokumentu umowy zbycia pojazdu z osobą trzecią, na którym była umieszczona instalacja z treścią reklamową, bez wyjaśnienia okoliczności zbycia pojazdu oraz przyczyn niedopełnienia obowiązku zgłoszenia przez strony zbycia pojazdu właściwym organom oraz bezkrytycznego przyjęcia załączonej umowy kupna-sprzedaży z datą [...] czerwca 2016r. za odzwierciedlający rzeczywisty stan prawny i faktyczny na datę wydawania decyzji przez organ I instancji, - zupełny brak wyjaśnienia stosunku prawnego pomiędzy osobą uznaną- przez organ stwierdzający nieważność rzeczonej decyzji- za właściciela pojazdu , a osobą do której skierowana była decyzja nakładająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzez umieszczenie baneru reklamy, co ma istotne znaczenie dla oceny prawnej podstaw stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 4 kpa, - brak przeprowadzenia przez organ stwierdzający nieważność decyzji administracyjnej jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w szczególności przesłuchania stron oraz osoby widniejącej na umowie kupna-sprzedaży z dnia 15.06.2016r. jako nabywca pojazdu, na okoliczności związane z zawartą umową, celów dla jakich nabyty został pojazd przez osobę trzecią, przyczyn nie zgłoszenia tego faktu właściwym organom oraz na okoliczności własności umieszczonego na przedmiotowym pojeździe bryły baneru reklamowego, ustalenia kto był jego właścicielem i czy baner ten był elementem konstrukcyjnym pojazdu, czy też odrębną instalacją jedynie umieszczoną na pojeździe - powyższe przesądza o niezasadności ustaleń SKO i błędne przyjęcie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; 2) obrazę przepisów prawa materialnego ,a mianowicie art. 58 § 1 kodeksu cywilnego polegającą nie zastosowaniu tegoż przepisu do oceny złożonej umowy kupna-sprzedaży jako czynności prawnej nieważnej z powodu tego ,że została zawarta w celu obejścia przepisów ustawy dotyczących odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Złożenie przedmiotowej skargi przez Gminę Miejską G. uzasadnione jest jej interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego związanego z treścią art. 40a ust. 1 ustawy o drogach publicznych , w którym to przepisie ustawodawca określił, że kary pieniężne wymierzane przez zarządcę drogi gminnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stanowią dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego (w stanie sprawy dochody budżetu Gminy Miejskiej G.). Zdaniem Gminy Miejskiej G. ma ona interes prawny w otrzymaniu dochodu z tego tytułu od osoby rzeczywiście zobowiązanej do uiszczenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego należącego do drogi gminnej, której jest właścicielem. Gmina podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie występuje jako odrębny podmiot postępowania administracyjnego i jest podmiotem zainteresowanym w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy z korzyścią dla jej interesu prawnego. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w I instancji decyzję wydał Burmistrz Miasta G. i określił karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Burmistrz Miasta w tym zakresie realizował swoje autonomiczne, a jednocześnie obligatoryjne kompetencje wynikające z wyraźnego upoważnienia ustawowego opisanego w art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych - jako zarządca dróg gminnych. Ujawniony dualizm w funkcjach prawnych Burmistrza Miasta w stanie sprawy nie może być przeszkodą do złożenia skargi w imieniu Gminy Miejskiej G.. Z jednej strony Burmistrz Miasta działa jako zarządca drogi gminnej na mocy konkretnego upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony jako organ reprezentacyjny Gminy występuje ze skargą w imieniu tejże Gminy czerpiąc swoje uprawnienia z osobowości prawnej Gminy i działa w jej interesie prawnym. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji SKO w S. i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia [...] grudnia 2017r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy SKO w S. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Gminy Miasta G. kosztów postępowania zgodnie z właściwymi przepisami prawa. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pomimo ustalenia, że umowa nie została zgłoszona organom podatkowym, pojazd nie został przerejestrowany, ani też nie został zgłoszony przez zbywcę że został zbyty, błędnie przyjęło za wiarygodny fakt własności pojazdu w okresie od dnia [...] 08.2016r. do dnia [...] lipca 2017r. przez inną osobę niż zobowiązany M. M.. Skarżąca wskazała, że nie została wyjaśniona przez Kolegium kwestia możliwości nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego na inny podmiot niż właściciel pojazdu. W tym zakresie Kolegium nie dokonało żadnych ustaleń i nie przeprowadziło postępowania dowodowego w tym kierunku, co skutkowało co najmniej przedwczesnym ustaleniem, że decyzja Burmistrza Miasta G. jako zarządcy drogi gminnej wydana w dniu [...] .12.2017r. została skierowana do osoby nie będącą stroną w sprawie i w konsekwencji niezasadnym stwierdzeniem nieważności wymienionej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o odrzucenie skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., odpowiadając na zarzuty postawione w treści skargi podkreśliło, że stroną postępowania w niniejszej sprawie z całą pewnością nie był i nie może być organ administracji publicznej, którego decyzja, wydana w pierwszej instancji, była przedmiotem prowadzonego przez Kolegium postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie sądu skargę należało oddalić albowiem skarżąca Gmina nie posiada interesu prawnego w złożeniu niniejszej skargi. Stosownie do treści art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. 2019 poz.2325 zwaną dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest podmiot, mający w tym interes prawny, chyba że ustawa przyznaje mu prawo do wniesienia skargi bez legitymowania się interesem prawnym. Wymóg taki nie dotyczy też prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka oraz organizacji społecznej (w pewnym zakresie). Legitymacja skargowa podlega badaniu nie tylko w przypadku wniesienia skargi na akty z zakresu administracji, lecz również w przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W każdym wypadku skarżący musi wykazać, że mieści się w kręgu podmiotów, wymienionych w art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie strona skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym do wniesienia skargi. O interesie prawnym, w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. rozstrzyga to czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny i wywodzi go z przepisu prawa materialnego. Od wykazania związku między chronionym przez przepis prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi do sądu. O istnieniu legitymacji do wniesienia skargi decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego, a nie interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym stanem prawnym. Interes ten we wniesieniu skargi powinien być rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi a zaskarżonym aktem, który powinien być doprowadzony do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym (wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 35/12). W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. O interesie prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Istnienie związku pomiędzy chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem administracyjnym przesądza o uprawnieniu do złożenia skargi (por. postanowienie NSA z 31.08.2011 r., II OSK 1609/11, LEX nr 1069034). W kontekście tak rozumianego interesu prawnego, w ocenie Sądu, należy uznać, że skarżąca Gmina nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Gmina nie wykazała interesu prawnego i związku między tym interesem, a zaskarżoną decyzją, co powoduje że podmiot ten nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Skarżąca uzasadniając swoją skargę podnosiła wprawdzie, że złożenie przedmiotowej skargi przez Gminę Miejską G. uzasadnione jest jej interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego związanego z treścią art. 40a ust. Ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym opłaty określone w art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 13f ust. 1, art. 39 ust. 7ab pkt 5 i art. 40 ust. 3 oraz kary pieniężne określone w art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12, a także opłaty z tytułu umów zawieranych na podstawie art. 22 ust. 2 są przekazywane odpowiednio do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie sądu jednak wbrew przekonaniu skarżącej Gminy w przedmiotowej sprawie można mówić wyłącznie o interesie faktycznym polegającym na utracie dochodu z tytułu uiszczenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Osoba która nie ma interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi (por. wyrok WSA w Łodzi z 23.03.2017 r., III SA/Łd 1078/16, LEX nr 2271730). Mając na uwadze powyższe sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.