VI SA/Wa 2516/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu w paśmie [...] oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. o nr [...] odmawiającą P. S.A. z siedzibą w W. rezerwacji częstotliwości w paśmie [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej zwaną k.p.a. oraz art. 114 ust. 2 pkt 1 i art. 116 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) – zwane dalej P.t. Podstawę faktyczną decyzji stanowiły następujące ustalenia: W dniu 9 maja 2005 r. Prezes Urzędu Regulacji i Telekomunikacji zakończył postępowanie przetargowe na rezerwację częstotliwości z zakresu [...] dla telefonii komórkowej. Z uwagi na fakt, że żaden z oferentów nie uzyskał minimum kwalifikacyjnego, uznał przetarg [...] za nierozstrzygnięty. Wobec powyższego, w dniu 13 maja 2005 r. P. S.A. wystąpiła do Prezesa URTiP z wnioskiem o dokonanie rezerwacji częstotliwości [...] dupleksowych kanałów w paśmie [...], w zakresach częstotliwości [...] oraz [...], na obszarze całego kraju, w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej lądowej z przeznaczeniem do wykorzystania w ruchomej publicznej sieci telefonicznej o strukturze komórkowej, zgodnie ze standardem [...]. Z wnioskiem o dokonanie rezerwacji kanałów w paśmie [...], w zakresach częstotliwości [...] oraz [...] wystąpiły również Spółki: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., [...] S.A. z siedzibą we [...], [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., [...] z siedzibą w W. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., o czym Prezes URTiP poinformował Spółkę pismem z dnia 20 lipca 2005 r. W wyniku powyższego, Prezes URTiP stwierdził brak dostatecznych zasobów częstotliwości dla wszystkich wnioskodawców wobec konieczności przeprowadzenia przetargu. Powołał się na art. 116 ust. 1 P.t. stanowiący, iż w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty, dla których zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, są wyłaniane w drodze postępowania przetargowego. Tym samym decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmówił skarżącej P. S.A dokonania rezerwacji częstotliwości bez przeprowadzania przetargu dla [...] dupleksowych kanałów w objętych wnioskiem częstotliwościach. Domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy wnioskiem z dnia 14 września 2005 r. P. S.A wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, łączne rozpoznanie wszystkich wniosków oraz wydanie decyzji o dokonaniu rezerwacji na rzecz tego wnioskodawcy - po przeprowadzeniu przetargu. Wskazywała, że nie zgadza się z dokonaną wykładnią art. 116 ust.1 P.t. co do możliwości rozpatrywania każdego z wniosków oddzielną decyzją, bowiem przetarg stanowi fragment postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes URTiP powołując się na fakt, że z wnioskami o dokonanie rezerwacji częstotliwości w zakresach [...] oraz [...] wystąpiły także spółki: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., [...] S.A. z siedzibą we [...], [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., [...] Sp.z o.o. z siedzibą w W., wskazał, że brak jest dostatecznych zasobów częstotliwości w żądanych zakresach bez przeprowadzania przetargu. Jego zdaniem, w przedmiotowym postępowaniu stwierdzenie braku dostatecznych zasobów częstotliwości przesądza o prawnej konieczności przeprowadzenia przetargu, który stanowi postępowanie odrębne od przedmiotowego postępowania o rezerwację częstotliwości. Oznacza to, że strona dochodzi rezerwacji częstotliwości (co wynika z wniosku) z pominięciem postępowania przetargowego i stąd rezerwacja jest wykluczona stosownie do art. 116 ust. 1 ustawy stanowiącego, że w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty, dla których zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, są wyłaniane w drodze postępowania przetargowego. Organ wskazywał, że dokonanie rezerwacji częstotliwości z pominięciem trybu przetargowego, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości skutkowałoby wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa organ wskazał nadto, że art. 62 k.p.a. nie nakazuje łącznego prowadzenia postępowania, a je umożliwia, o ile zachodzą przesłanki określone w tej normie. Nawet wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania o jedno dobro nie oznacza, ze musi być podjęta jedna, skierowana do wszystkich decyzja administracyjna. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S.A. z siedzibą w W. zarzucała zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2005 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezesa URTiP z dnia [...] sierpnia 2005 r. o nr [...] 1) naruszenie przez Prezesa URTiP przepisu art. 116 ust. 1 i 3 w związku z art. 206 ustawy Prawo telekomunikacyjne w związku z art.104 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że należało odmówić rezerwacji częstotliwości w przypadku braku dostatecznych zasobów wynikającego z większej ilości wniosków i uznanie, że postępowanie przetargowe jest postępowaniem odrębnym, nie będącym postępowaniem administracyjnym; 2) naruszenie art. 123 ust. 6 ustawy Prawo telekomunikacyjne poprzez wydanie decyzji o odmowie rezerwacji mimo, że nie zachodziła żadna przesłanka uzasadniająca 3) naruszenie art. 62 k.p.a. poprzez niepołączenie wszystkich spraw wnioskodawców do łącznego rozpoznania - wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazywała, że w myśl art. 116 P.t.,. nie przewiduje możliwości wydania przez Prezesa URTiP decyzji o odmowie dokonania rezerwacji częstotliwości jeszcze przed wszczęciem postępowania przetargowego, którego konieczności przeprowadzenia skarżąca nie neguje. Niezgodne natomiast z obowiązującymi przepisami jest potraktowanie przetargu jako postępowania odrębnego od postępowania administracyjnego. Narusza to zasady czynnego udziału w nim strony. Wskazywała, że art. 123 ust. 6 P.t. stanowi o sytuacjach, w których Prezes odmawia dokonania rezerwacji częstotliwości, ale żadna z nich nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wskazując na naruszenie normy art. 116 ust. 1 i 3 P.t. skarżąca powoływała się na przepis art. 206 ust. 1 P.t. wskazuje na konieczność stosowania przepisów k.p.a. do wszystkich postępowań prowadzonych przez Prezesa URTiP ze zmianami wynikającymi z P.t. Przetarg stanowi zatem fragment postępowania administracyjnego w tej sprawie. Konsekwencją prezentowanej w uzasadnieniu interpretacji art. 116-118 P.t. jest w jej ocenie konieczność rozpoznawania wszystkich wniosków w jednym postepowaniu. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wnosił o oddalenie skargi. Odnosząc się do jej zarzutów stwierdził, iż z wnioskami o dokonanie rezerwacji częstotliwości w zakresach [...] oraz [...] wystąpiło kilka wymienionych w decyzji spółek:, stąd brak jest dostatecznych zasobów częstotliwości w objętych wnioskiem zakresach. Stwierdzenie w przedmiotowym postępowaniu braku dostatecznych zasobów częstotliwości przesądza o prawnej konieczności przeprowadzenia przetargu, co wyklucza dokonanie rezerwacji częstotliwości objętej wnioskiem strony z pominięciem postępowania przetargowego. Stosownie bowiem do art. 116 ust. 1 ustawy, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty, dla których zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, są wyłaniane w drodze postępowania przetargowego. Zgodnie z art. 116 ust. 3 ustawy termin przeprowadzenia postępowania przetargowego nie może być dłuższy niż 8 miesięcy od dnia złożenia wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości. Organ zaznaczył także, że z dniem 17 października 2005 r. Prezes URTiP rozpoczął postępowanie konsultacyjne dotyczące postępowania przetargowego na trzy rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje [...] dupleksowe kanały radiowe z odstępem dupleksowym [...], z zakresu [...] oraz [...], na obszarze całego kraju, w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej lądowej, z przeznaczeniem na budowę ruchomej publicznej sieci telefonicznej o strukturze komórkowej zgodnie ze standardem [...], na okres do 31 grudnia 2020 r. Stosowne Obwieszczenie, ukazało się w Dzienniku Urzędowym Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty Nr 11 z dnia 17 października 2005 r. oraz na stronach internetowych URTiP. Uczestnik postępowania K. wnosiła o oddalenie skargi. Powoływała się m.in. na stanowisko zajęte przez sądy w orzeczeniach zapadłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawach VI SA/Wa 830/05 i VI SA/Wa 831/05 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 14/06, iż prawo telekomunikacyjne z 2004 r. przewiduje dwa tryby rezerwacji częstotliwości: zwykły bez przetargu oraz tryby szczególne: przetargowy i konkursowy, przy czym postępowanie przetargowe jest odrębne od postępowania zwykłego (bez przetargu). Oznacza to, że wniosek w postępowaniu zwykłym należy załatwić decyzją odmowną na podstawie art. 114 ust. 4 P.t. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga P. S.A. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Po pierwsze wniosek skarżącej Spółki złożony w dniu 16 maja 2005 r. został rozpoznany jako wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu. Wynika to jednoznacznie z treści uzasadnienia obu decyzji Prezesa URTiP. Stosownie do art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Do rozpoznania wniosku o rezerwację częstotliwości miało zatem zastosowanie Prawo telekomunikacyjne z ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) – zwane dalej P.t., które weszło w życie z dniem 3 września 2004 r. Jednakże należy przyjąć, iż do rozpoznania żądania objętego wnioskiem skarżącej nie miał zastosowania art. 116 ust.1 P.t., bowiem to art. 114 ust. 4 P.t., uprawniał Prezesa URTiP do decyzji odmawiającej dokonania rezerwacji częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu. Przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji został bowiem – w ślad za żądaniem wniosku – określony i dotyczył odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości bez przetargu. Zatem obok trybu zwykłego, w którym przydział częstotliwości następuje w wyniku pozytywnie rozpatrzonego wniosku o rezerwację określonych częstotliwości stosownie do art. 114 ust. 4 prawa telekomunikacyjnego, który stanowi, iż rezerwacji częstotliwości udziela, w drodze decyzji, Prezes URTiP, w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku przez podmiot ubiegający się o rezerwację częstotliwości, chyba że udzielenie tej rezerwacji wymaga przeprowadzenia postępowania przetargowego bądź konkursu albo uzgodnień międzynarodowych, ustawodawca przewidział również dwa tryby szczególne: przetargowy i konkursowy (art. 116 i art. 117). W ocenie Sądu żądanie strony domagającej się rezerwacji częstotliwości bez przetargu w sytuacji, kiedy przetarg jest obligatoryjny w rozumieniu art. 116 ust.1 P.t. – powinno zostać rozstrzygnięte decyzją odmawiającą dokonania rezerwacji częstotliwości bez przetargu, wydaną na podstawie art. 114 ust. 4 P.t. Jak wynika z tego przepisu, jedną z przyczyn uzasadniających odmowę udzielenia rezerwacji wnioskowanej częstotliwości jest brak dostatecznych zasobów częstotliwości. Złożony wniosek był kolejnym wnioskiem o dokonanie rezerwacji częstotliwości w przedmiotowym paśmie [...], co uzasadniało odmowę dokonania rezerwacji bez przetargu. Podkreślić należy, że postępowanie przetargowe regulowane jest przepisami art. 116 - art. 119 prawa telekomunikacyjnego oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. w sprawie przetargu na rezerwacje częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2659), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 120. W postępowaniu tym wyłaniany jest podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości. O odrębności tego postępowania od postępowania zwykłego (bez przetargu), do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego świadczy, iż mogą brać w nim udział nie tylko dotychczasowi wnioskodawcy, również inne podmioty a także, iż warunkiem udziału w przetargu jest spełnienie określonych wymogów (m. in. zachowanie warunków konkurencji, zadeklarowanie kwoty). Ponadto, organ decyduje w ogłoszeniu o przetargu o ilości kanałów, które rezerwuje na rzecz oferentów, częstotliwości są dzielone na pakiety i oferent obowiązany jest dostosować wniosek do przedmiotu przetargu, zgodnie z warunkami określonymi w dokumentacji przetargowej. Pogląd taki zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r. w sprawie GSK 14/06 (niepubl.) dodając jeszcze, że "postępowanie przetargowe nie jest wszczynane przez pierwszy wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości, lecz inicjuje je ogłoszenie o postępowaniu przetargowym", dokonane w trybie art. 116 ust. 4 P.t. "To, że ustawodawca bieg terminu do przeprowadzenia postępowania przetargowego liczy od dnia złożenia wniosku przez podmiot ubiegający się o rezerwację nie oznacza, że data jego złożenia jest datą wszczęcia postępowania przetargowego. Przepis ten nakłada na właściwy organ w sytuacji, gdy stwierdzi, iż brak jest dostatecznych zasobów częstotliwości, obowiązek przeprowadzenia przetargowego w zakreślonej w tej normie prawnej terminie. Nie wyłącza jednak prawa organu do wydania, wobec braku dostatecznych zasobów częstotliwości, decyzji odmawiającej ich rezerwacji bez przetargu." Pogląd taki zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. w sprawie II GSK 298/06 (niepubl.) W związku z powyższym zarzut naruszenia wskazanych w skardze norm prawa materialnego nie ma wpływu na wynik sprawy, skoro to nie art. 116 i 123 P.t. miały zastosowanie. Powyższe argumenty nie wskazują także na naruszenie przepisów proceduralnych, w tym wskazanego art. 62 k.p.a. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa materialnego, w sposób mający wpływ na wynik sprawy i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.