VI SA/Wa 2518/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. S. A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych oddala skargę Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] września 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.) oraz art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539), cyt. dalej ustawą o ofercie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2008 r. - uchyliła zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nienależytego wykonywania przez spółkę A. S.A. z siedzibą w W. obowiązków określonych w art. 56 ust. 1 ustawy o ofercie poprzez przekazanie raportu za I półrocze 2006 r. z naruszeniem terminu wskazanego w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 19 października 2005 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych (Dz. U. Nr 209, poz. 1744) i w tym zakresie umorzyła postępowanie, a w pozostałym zakresie utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Komisja Nadzoru Finansowego wszczęła postępowanie mające na celu ustalenie, czy spółka A. S.A. z siedzibą w W., cyt. dalej skarżącą, właściwie wykonała obowiązki, o których mowa w art. 56 ustawy o ofercie. Wszczęcie postępowania zostało poprzedzone pismami organu z dnia [...] listopada 2006 r. [...] i [...] marca 2007 r. oraz [...] kwietnia 2007 r., w których wskazywał na konieczność sporządzania skonsolidowanych raportów w terminach wskazanych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 19 października 2005 r. Powyższe pisma oraz odpowiedzi skarżącej zostały włączone do akt wszczętego postępowania. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. skarżąca przyznała, iż popełniła błąd w sprawie terminów; w raporcie bieżącym nr [...] poinformowała o datach publikacji skonsolidowanych raportów śródrocznych przypuszczając, iż będzie miała podstawy do sporządzenia sprawozdania skonsolidowanego. Gdy uzyskała przeświadczenie o braku obowiązku sporządzania skonsolidowanego sprawozdania okresowego za kolejne kwartały i półrocze 2006 roku, zastosowała terminy przewidziane dla skonsolidowanych raportów a nie terminy przewidziane dla publikowania jednostkowych raportów okresowych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. poinformowano skarżącą o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Z uprawnienia skarżąca skorzystała. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego: 1) stwierdziła nienależyte wykonanie przez skarżącą obowiązków, określonych w art. 56 ust. 1 ustawy o ofercie poprzez: - przekazanie raportów za I-III kwartał 2006 r. oraz za I półrocze 2006 r. z naruszeniem terminów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 19 października 2005 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych (cyt. dalej Rozporządzenie), - przekazanie do publicznej wiadomości skonsolidowanego sprawozdania finansowego stanowiącego składnik raportu kwartalnego za IV kwartał 2006 r. sporządzonego niezgodnie z przepisami prawa, - przekazanie raportów okresowych zawierających nierzetelne informacje, tj. raportu nr [...] informującego o datach przekazywania w danym roku obrotowym skonsolidowanych raportów okresowych, raportu nr [...] informującego o zamieszczaniu w skonsolidowanym raporcie kwartalnym informacji finansowej oraz raportu nr [...] zmieniającego datę publikacji skonsolidowanego raportu półrocznego; 2) nałożyła na spółkę A. S.A. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 100.000 zł. W uzasadnieniu decyzji Komisja Nadzoru Finansowego uznała, iż skarżąca nienależycie wykonała obowiązki informacyjne poprzez przekazanie raportów bieżących, zawierających nierzetelne informacje, tj. raportu nr [...] informującego o datach przekazywania w danym roku obrotowym skonsolidowanych raportów okresowych, raportu nr [...] informującego o zamieszczaniu w skonsolidowanym raporcie kwartalnym informacji finansowej oraz raportu nr [...] zmieniającego datę publikacji skonsolidowanego raportu półrocznego. Spółka w każdym z tych raportów wskazywała, że przekazywać będzie raporty skonsolidowane, tymczasem zrezygnowała z przekazywania tego rodzaju raportów, a nie przekazała korekty żadnego z ww. raportów bieżących. Powołując się na § 88 ust. 1 Rozporządzenia, który nakazuje sporządzać skonsolidowane sprawozdania finansowe zgodnie z MSR, tj. Międzynarodowymi Standardami Rachunkowości, Międzynarodowymi Standardami Sprawozdawczości Finansowej oraz związanymi z nimi interpretacjami ogłoszonymi w formie rozporządzeń Komisji Europejskiej, organ wskazał, iż skarżąca nie przekazała raportów zawierających sprawozdania skonsolidowane sporządzonych zgodnie z MSR. Zarzut sporządzenia sprawozdania niezgodnie z przepisami prawa (niezgodnie z MSR) dotyczył także przekazania do publicznej wiadomości raportu za IV kwartał 2006 r. Wskazano ponadto, iż jednostkowe raporty za I, II i III kwartał 2006 r. oraz jednostkowy za I półrocze 2006 r. zostały przekazane przez skarżącą spółkę z naruszeniem terminów wskazanych w Rozporządzeniu. Odnosząc się do wysokości nałożonej kary pieniężnej Komisja Nadzoru Finansowego wskazała, iż wzięła pod uwagę stwierdzone naruszenia oraz to, iż na skarżącą nie była wcześniej nałożona kara za niewykonywanie lub nienależyte wykonywanie obowiązków informacyjnych, a także fakt, iż różnice między wynikami za IV kwartał 2006 r. przedstawione zgodnie z PZR i MSR były nieznaczne oraz wzięła pod uwagę sytuację finansową skarżącej. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wnosiła o uchylenie ww. decyzji i umorzenie postępowania, alternatywnie wnosiła o zmianę decyzji w zakresie nałożonej kary pieniężnej. Podnosiła, iż obecnie przepisy są bardziej liberalne i przewidują odstępstwo od zasady zawartej w § 86 ust. 2 Rozporządzenia nakładającej na emitenta obowiązek publikowania dodatkowo skonsolidowanych raportów półrocznych i kwartalnych. Zarzucała, iż § 88 ust. 1 Rozporządzenia jest niezgodny z delegacją zawartą w art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie, ponieważ narzuca emitentom jedyną formę przekazywania informacji inwestorom. Podniosła, iż organ błędnie wyliczył datę upływu terminu odnośnie przekazania raportu za III kwartał 2006 r., który upływał 6 listopada a nie 4 listopada 2006 r., podniosła również, iż nie naruszyła terminu przekazania sprawozdania za I półrocze 2006 r. ponieważ 2 października 2006 r. był pierwszym dniem roboczym po 30 września 2006 r. Ponadto skarżąca zarzuciła brak uzasadnienia dla wysokości nałożonej kary pieniężnej oraz naruszenie przepisów postępowania wskazując art. 6, 8 i 107 § 1 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komisja Nadzoru Finansowego wydała wskazaną na wstępie decyzję. Uwzględniła zarzut odnośnie błędnego obliczenia dwóch terminów: przekazania jednostkowego raportu półrocznego oraz kwartalnego, przy czym wskazała, iż przekazanie w dniu 2 października raportu półrocznego nastąpiło z zachowaniem terminu, natomiast termin przekazania raportu za III kwartał 2006 r. nie został zachowany pomimo błędnego wskazania w zaskarżonej decyzji ostatniego dnia terminu. Nie podzieliła zarzutów odnośnie pozostałych zarzutów. Odnosząc się do wysokości nałożonej kary pieniężnej Komisja wskazała, iż wysokość kary związana jest z charakterem stwierdzonych naruszeń podkreślając, iż skarżąca nienależycie wykonała obowiązki określone w art. 56 ustawy o ofercie poprzez: - przekazanie raportów okresowych z naruszeniem terminów Rozporządzenia, - przekazanie do publicznej wiadomości skonsolidowanego sprawozdania finansowego stanowiącego składnik raportu kwartalnego za IV kwartał 2006 r. sporządzonego z naruszeniem prawa, - przekazanie raportów bieżących zawierających nierzetelne informacje. Pojedyncze naruszenie w zakresie nieterminowego przekazania raportu za I półrocze 2006 r. nie miało wpływu na wymiar kary skoro pozostały w tej kategorii trzy inne naruszenia. Komisja Nadzoru Finansowego podkreśliła, iż kara uwzględnia w szczególności fakt, iż skarżąca dopuściła się wielu naruszeń w określonych kategoriach obowiązków nałożonych na emitentów. Skargę na powyższą decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. S.A. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. w części utrzymanej w mocy na podstawie decyzji z dnia [...] września 2008 r., alternatywnie o zmianę decyzji w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wnosiła o skierowanie pytania prawnego dotyczącego zgodności przepisów Rozporządzenia (§ 88 ust. 1) z delegacją zawartą w art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie § 98 ust. 4, 5, 9 w zw. z ust. 13 Rozporządzenia, art. 6, 8, 107 § 1 k.p.a., a także art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie. W uzasadnieniu powtórzyła zarzuty z odwołania odnośnie niezgodności § 88 ust. 1 Rozporządzenia z delegacją zawartą w art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie, ponieważ narzuca emitentom MSR jako jedyną formę zapewniającą inwestorom właściwą ocenę sytuacji gospodarczej, majątkowej i finansowej emitenta. Działanie takie narusza zawartą w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności – działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Powołując się na treść zapisu MSR 34.14 "Śródroczna sprawozdawczość finansowa" podnosiła, iż nie miała obowiązku sporządzenia śródrocznego raportu finansowego bowiem ostatnie roczne sprawozdanie finansowe nie było sprawozdaniem skonsolidowanym. Ponadto podnosiła, iż w każdym z opublikowanych raportów kwartalnych zostało zamieszczone dodatkowe sprawozdanie skonsolidowane, które wprawdzie nie spełniały wszystkich wymogów określonych w MSR ale skarżąca po pełnej implementacji MSR nie przewidywała istotnych zmian w prezentowanych wynikach finansowych. Powtórzyła zarzuty odnośnie braku uzasadnienia co do wysokości nałożonej kary. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wnosiła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 56 ust. 1 oraz niewskazany w zaskarżonej decyzji art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Pierwszy wymieniony przepis, w brzmieniu mającym zastosowanie do przedmiotowej sprawy, nakładał na emitentów obowiązki informacyjne, w tym przekazywania do publicznej wiadomości informacji bieżących i okresowych. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 października 2005 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych, obowiązujące w dacie zdarzenia i w dacie wydania zaskarżonej decyzji, określało w § 86 ust. 1 i 2 jaki rodzaj informacji (raporty okresowe) i w jakiej formie (skonsolidowane) ma obowiązek przekazywać emitent. W § 88 ust. 1 określił wg jakich zasad sporządzane są sprawozdania finansowe i dane porównywalne. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie, który stanowił, iż "minister właściwy do spraw instytucji finansowych określi, w drodze rozporządzenia, rodzaj, zakres i formę informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych dopuszczonych lub będących przedmiotem ubiegania się o dopuszczenie do obrotu na rynku oficjalnych notowań giełdowych w rozumieniu przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz terminy i częstotliwość ich przekazywania, przy uwzględnieniu rodzaju rynku, na którym papiery wartościowe są lub będą notowane, regulacji w zakresie rachunkowości, na podstawie których mają być ujawniane dane finansowe, oraz zakresu ujawnianych danych finansowych, w sposób umożliwiający inwestorom właściwą ocenę sytuacji gospodarczej, majątkowej i finansowej emitenta". Skarżąca wnosiła o skierowanie pytania prawnego dotyczącego zgodności przepisów Rozporządzenia z delegacją zawartą w art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie. Z treści art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wynika, że sąd administracyjny może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Użyty w tym przepisie zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjność zwrócenia się z pytaniem. Ocena ta została pozostawiona sądowi orzekającemu, a sąd w ramach badania legalności ma prawny obowiązek czuwania nad zgodnością zastosowanych aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Sąd administracyjny tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego (vide: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 456/08). W ocenie Sądu wydane przez Ministra Finansów ww. rozporządzenie nie przekroczyło delegacji ustawowej, również wskazana w § 88 ust. 1 forma sporządzania skonsolidowanych sprawozdań finansowych. Skoro minister miał prawo określić zarówno zakres i formę informacji nie można stawiać wydanemu rozporządzeniu zarzutu, iż w § 88 ust. 1 określono formę przekazywanych informacji w postaci skonsolidowanych sprawozdań finansowych. Sąd nie podzielił więc wątpliwości strony co do niekonstytucyjności przepisów Rozporządzenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie i w piśmiennictwie przekazywanie informacji zapewnia inwestorom właściwą ocenę sytuacji majątkowej, gospodarczej i finansowej emitenta. Jedną z zasad obrotu na rynku regulowanym jest zasada równego dostępu do informacji i transparentności obrotu. (zob. np. Kuska-Żak Ilona, Żak Marcin komentarz do art. 56 ustawy LEX/el. 2006). Obowiązek przekazywania do publicznej wiadomości informacji bieżących i okresowych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie wynika z art. 56 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Stosownie do treści § 86 ust. 1 Rozporządzenia emitent jest obowiązany do przekazywania raportów okresowych: kwartalnych, półrocznych i rocznych w terminach określonych w § 98. Nie jest sporne między stronami, iż skarżąca nie dochowała terminów przekazania raportów kwartalnych odnośnie kwartałów I-III kwartał 2006 r. Organ w zaskarżonej decyzji naprawił błąd co do terminu odnośnie przekazania raportu za IV kwartał 2006 r. oraz uznał, iż przekazanie raportu za I półrocze 2006 r. nastąpiło w terminie. Obowiązek przekazania informacji sporządzonej zgodnie z przepisami Rozporządzenia, a więc skonsolidowanych sprawozdań finansowych zgodnie z MSR wynika z § 88 ust. 1 Rozporządzenia. Jak zasadnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji skarżąca również podała nierzetelne informacje poprzez publiczne o sporządzeniu skonsolidowanych raportów śródrocznych, które powinny być sporządzone zgodnie z MSR, jednakże wbrew ogłoszeniu przekazała do publicznej wiadomości skrócone jednostkowe sprawozdanie finansowe stanowiące składniki raportów za I-IV kwartał 2006 r. sporządzone zgodnie z PZR (polskie zasady rachunkowości) oraz wyłącznie jednostkowe sprawozdanie finansowe stanowiące składnik raportu za I półrocze sporządzone zgodnie z PZR. Kara pieniężna za stwierdzone powyżej naruszenia obowiązków informacyjnych została nałożona na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie. W przypadku gdy emitent lub wprowadzający nie wykonuje albo wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa m. in. w art. 56 i 57 Komisja może nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł. Z treści cytowanego przepisu wynika, że decyzja wydawana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Zaskarżona decyzja należy więc do kategorii decyzji uznaniowych. Kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a więc, czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz, czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie organ administracji stwierdził naruszenia przez skarżącą obowiązków informacyjnych wynikających z art. 56 ustawy o ofercie. Naruszenie tych obowiązków pozwala organowi zastosowanie sankcji w postaci nałożenia m. in. kary pieniężnej. Wysokość nałożonej kary organ uzasadnił, niesłusznie zatem w ocenie Sądu, skarżąca stawia zarzut o braku uzasadnienia, dlaczego organ nie nałożył kary w innej, niższej wysokości. Decyzja uznaniowa może być uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O tego rodzaju naruszeniach można by mówić, gdy np. organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Takie uchybienia w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca, organ przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe, zaś wydaną decyzję należycie uzasadnił. Gdy zatem zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego, należycie ocenionego przez organ administracji, to skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.