VI SA/Wa 2518/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF") decyzją z [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1, art. 104 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2016 r., poz. 2142, dalej: "P.f.") oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 157 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek przedsiębiorcy [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "Strona"), w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w B. (dalej: "WIF") z [...] maja 2015 r, znak: [...], mocą której cofnięto zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej działającej pod nazwą "[...]" w G. przy ul. P. (dalej: "Apteka"), udzielone przedsiębiorcy [...] listopada 2008 r., znak: [...] (dalej: "Zezwolenie"), odmówił stwierdzenia nieważność ww. decyzji ostatecznej z [...] maja 2015 r. GIF wskazał w zaskarżonej decyzji, że pismem z 19 czerwca 2016 r., Strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji WIF z [...] maja 2015 r. w przedmiocie cofnięcia Zezwolenia na prowadzenie Apteki z uwagi na wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w związku z cofnięciem Zezwolenia, które w dacie wydania decyzji z [...] maja 2015 r. nie funkcjonowało w obrocie prawnym z uwagi na fakt jego wygaśnięcia wskutek złożonego przez Stronę oświadczenia o rezygnacji z prowadzonej działalności 12 kwietnia 2015 r. GIF odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji wyjaśniając, że istotne ustalenia faktyczne wskazują, że organ I instancji ww. decyzją cofnął Zezwolenie na prowadzenie Apteki, bowiem bezspornie ustalił, że Strona prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi w ramach prowadzonej przez siebie apteki ogólnodostępnej dokonując ich odsprzedaży do hurtowni farmaceutycznej (uczestniczyła w tzw. procederze "odwróconego łańcucha dostaw"). Od decyzji WIF z [...] maja 2015 r. Strona wniosła odwołanie do GIF, a następnie je cofnęła pismem z 24 lipca 2015 r. Skutkiem tego było umorzenie postępowania odwoławczego od decyzja GIF z [...] lipca 2015 r. i uprawomocnienie się decyzji organu I instancji w przedmiocie cofnięcia Zezwolenia na prowadzenie Apteki, a następnie umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Zezwolenia na prowadzenie Apteki wszczętego w wyniku oświadczenia o rezygnacji z prowadzonej działalności przez Stronę. WIF w decyzji z [...] września 2015 r., stwierdził, że powodem takiego rozstrzygnięcia było funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji cofającej Zezwolenie na prowadzenie Apteki. Należało zatem umorzyć postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Strona odwołała się od powyższej decyzji do GIF, który utrzymał decyzję organu l instancji w mocy, decyzją z [...] października 2016 r., argumentując to tym, że Strona cofając odwołanie od decyzji cofającej Zezwolenie na prowadzenie Apteki, niejako zaakceptowała uprzednie rozstrzygnięcie WIF, że przedmiotowe zezwolenie powinno zostać wyeliminowane konstytutywną decyzją cofającą zezwolenie na prowadzenie apteki. GIF, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji WIF z [...] maja 2015 r., uznał, że poprzez wydanie tej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. GIF stwierdził, że podniesiona przez Stronę przesłanka rażącego naruszenia prawa przez WIF, nie jest oczywista i interpretacyjnie sporna. Organ I instancji wszczynając postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia Zezwolenia na prowadzenie Apteki miał bezsporne dowody, że Strona uczestniczyła w tzw. procederze "odwróconego łańcucha dostaw". Była to wystarczająca przesłanka do wydania jedynie słusznej decyzji pozbawiającej Stronę możliwości prowadzenia działalności wymagającej zezwolenia. Za stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji nie przemawiają także racje gospodarcze. Strona złożyła oświadczenie o rezygnacji z prowadzenia Apteki i zrezygnowała z prowadzenia w tymże miejscu detalicznej sprzedaży leków. Jednocześnie, z rejestru aptek wynika, że w tym miejscu aptekę prowadzi nowy przedsiębiorca. Brak jest zatem kolejnej przesłanki niezbędnej do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W skardze z 3 listopada 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący – S. sp. z o.o. (następca prawny Strony), zaskarżając decyzję GIF z [...] października 2017 r. w całości wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na Jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 104 ust. 1 pkt 2 P.f. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie za dopuszczalne cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, które w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie funkcjonowało w obrocie prawnym z uwagi na fakt jego wygaśnięcia wskutek złożonego przez Stronę oświadczenia o rezygnacji z prowadzonej działalności z dniem 12 kwietnia 2015 r., 2) art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie za dopuszczalne wdanie merytorycznego rozstrzygnięcia pomimo tego, że w toku rozpoznania sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia postępowanie stało się bezprzedmiotowe wobec wygaśnięcia przedmiotowego Zezwolenia. W uzasadnieniu skargi, Skarżący podniósł, że decyzja, na mocy której orzeczono o cofnięciu Zezwolenia na prowadzenie Apteki, które w dacie wydawania tej decyzji nie funkcjonowało w obrocie prawnym wskutek wygaśnięcia, jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący wskazał, że podział na decyzje administracyjne o charakterze konstytutywnym oraz deklaratoryjnym znalazł odzwierciedlenie również w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne. Art. 37ap tej ustawy przyznaje organowi nadzoru farmaceutycznego kompetencję do wydania decyzji o charakterze konstytutywnym. Mocą takiej decyzji organ nadzoru farmaceutycznego orzeka o cofnięciu funkcjonującego w obrocie prawnym zezwolenia, innymi słowy organ nadzoru farmaceutycznego odbiera zezwolenie uprawnionemu. W przypadku zaistnienia któregokolwiek ze zdarzeń wskazanych w art. 104 ust. 1 P.f., kompetencje organu nadzoru zostały ograniczone wyłącznie do wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym. Mocą tej decyzji organ nadzoru farmaceutycznego jedynie potwierdza zaistniały stan prawny, nie mając jednakże wpływu na jego ukształtowanie. Zezwolenie, które wygasło wskutek zaistnienia któregokolwiek ze zdarzeń wskazanych w art, 104 ust. 1 P.f., nie może zostać cofnięte, ponieważ wygasłe zezwolenie nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Zdaniem Skarżącego, za chybione należy uznać wywody GIF w przedmiocie rzekomych rozbieżności interpretacyjnych w wykładni art. 104 P.f. Przywołany przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania analizowanej decyzji organu I instancji był jednoznaczny i jego interpretacja nie budziła wątpliwości. Skarżący wskazał, na skutek jaki ma wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki w toku postępowania w sprawie cofnięcia tego zezwolenia. Kwestia ta została uregulowana w art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ocenie Skarżącego nie ulega wątpliwości fakt, że postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia stało się bezprzedmiotowe wobec faktu, że w toku postępowania przedmiotowe zezwolenie wygasło na skutek złożonego przez Skarżącego oświadczenia woli. Skoro zatem zaistniała przesłanka skutkująca wygaśnięciem zezwolenia, to organ nadzoru farmaceutycznego nie mógł orzec o cofnięciu wygasłego zezwolenia. Stan prawny uległ bowiem zmianie przed wydaniem przez organ nadzoru farmaceutycznego decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia. W zaistniałym stanie prawnym, wobec wygaśnięcia zezwolenia stanowiącego przedmiot postępowania organu nadzoru farmaceutycznego, organ ten zobligowany był umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W konsekwencji, wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji naruszył art. 104 ust. 1 pkt 2 P.f., poprzez pominięcie faktu wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, a także art. 105 § 1 K.p.a., poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, która w dacie orzekania była bezprzedmiotowa. Mocą zaskarżonej decyzji organ nadzoru farmaceutycznego orzekł bowiem o cofnięciu zezwolenia, które nie funkcjonowało już w obrocie prawnym. A zatem decyzja organu I instancji odnosi się do uprawnienia, które w dacie jej wydania już nie istniało, wobec czego nie mogło zostać odebrane i tym samym została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy naruszenie przepisów prawa, jaki niewątpliwie miało miejsce w związku z wydaniem przez WIF decyzji z [...] maja 2015 r. o cofnięciu Zezwolenia na prowadzenie Apteki, pomimo wcześniejszej rezygnacji przez Stronę z prowadzenia Apteki, miało charakter rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, rację ma Skarżący uważając, że rezygnacja przez podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną z jej prowadzenia, przed wydaniem przez organ Inspekcji Farmaceutycznej decyzji o cofnięciu tego zezwolenia, czyni bezprzedmiotowym dalsze postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia. Stosownie bowiem do art. 104 ust. 1 pkt 2 P.f., w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez WIF decyzji z [...] maja 2015 r. o cofnięciu Zezwolenia na prowadzenie Apteki, zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności. Przywołany przepis nie pozostawia wątpliwości, że ziszczenie się przesłanki nim objętej, wywołuje ex lege skutek określony cyt. normą prawną, wymagający formalnego potwierdzenia przez organ, który wydał zezwolenie. Jak stanowi bowiem art. 104 ust. 2 P.f., wygaśnięcie zezwolenia stwierdza w drodze decyzji organ, który je wydał, przy czym, załatwienie tego rodzaju sprawy, jako znajdującej oparcie w dowodach przedstawionych przez stronę, powinno dokonać się niezwłocznie, stosownie do unormowania art. 35 § 1 i § 2 K.p.a. (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1941/15). Datą wygaśnięcia zezwolenia w takiej sytuacji będzie data zaistnienia okoliczności, z którą ustawa wiąże skutek wygaśnięcia nadanego uprawnienia, a więc data rezygnacji z prowadzenia działalności, nie data wydania decyzji o deklaratoryjnym charakterze, stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia, potwierdzającej jedynie skutek prawny wynikły z mocy ustawy w związku z zaistnieniem okoliczności skutek ten kształtującej. W przedmiotowej sprawie, Strona po wszczęciu 3 marca 2015 r., przez WIF postępowania w przedmiocie cofnięcia Zezwolenia na prowadzenie Apteki, złożyła 12 kwietnia 2015 r., a więc przed wydaniem przez WIF decyzji z [...] maja 2015 r. o cofnięciu Zezwolenia na prowadzenie Apteki, oświadczenie o rezygnacji z prowadzonej działalności w postaci prowadzenia Apteki. Nie ulega więc wątpliwości, że cofając Zezwolenie, które w oparciu o art. 104 ust. 1 pkt 2 P.f. w związku z oświadczeniem Spółki o rezygnacji z działalności, wygasło, organ rozstrzygał o nieistniejącym już w dacie 29 maja 2015 r. przedmiocie sprawy, a czyniąc tak naruszył przepis art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. oraz art. 105 § 1 K.p.a. Naruszył również art. 104 ust. 2 P.f., nie stwierdzając wygaśnięcia decyzji, mimo pełnej wiedzy o istnieniu przesłanki do takiego działania. Należy jednak podkreślić, że zaskarżona decyzja z [...] października 2017 r. odmawiająca stwierdzenia nieważność decyzji z [...] maja 2015 r. została wydana w szczególnym trybie zaskarżania stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów w prawa, a więc naruszenie prawa o wyjątkowym charakterze. Takie, które jest oczywiste, ze względu na to, że rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08), a rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 725/10, wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1046/10). W orzecznictwie podkreśla się, że nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 28/06). W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja, wynikająca z dokonania przez WIF błędnej wykładni przepisów Prawa farmaceutycznego, a następnie niewłaściwego ich zastosowania, ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ błędnie uznał, że pierwszeństwo ma wszczęte już postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia Zezwolenia na prowadzenie Apteki, przed wygaśnięciem Zezwolenia na skutek rezygnacji z prowadzenia Apteki i postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia Zezwolenia, na podstawie art. 104 ust. 2 P.f. Organ nie uwzględnił, skutków jakie wynikają z oświadczenia Strony o rezygnacji z prowadzenia Apteki, nie można jednak uznać, że takie stanowisko organu pozostaje w oczywistej sprzeczności z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem prawa. Dlatego, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie, pomimo niewątpliwego naruszenie przez organ wskazanych powyżej przepisów prawa, nie doszło do kwalifikowanego, rażące naruszenie prawa lecz do nieodpowiedniego zastosowania prawa, które powinno być uwzględnione w postępowaniu zwykłym, na skutek wniesionego przez Stronę zwykłego środka zaskarżenia decyzji WIF z [...] maja 2015 r. Podkreślenia wymaga, że Strona wniosła taki środek zaskarżenia, odwołując się od decyzji WIF z [...] maja 2015 r., jednak następnie cofnęła odwołanie. Wskazania również wymaga, że rodzaj naruszenia przepisów prawa przez WIF poprzez wydanie decyzji z [...] maja 2015 r. o cofnięciu Stronie Zezwolenie na prowadzenie Apteki, pomimo wcześniejszej rezygnacji przez Stronę z prowadzenia Apteki, nie rodzi takich skutków, które powodowałyby, że decyzja WIF z [...] maja 2015 r., nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. WIF wydając powyższą decyzję cofającą Zezwolenie na prowadzenie przez Stronę Apteki, opierał się na ustaleniach, że Strona prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi w ramach prowadzonej przez siebie Apteki dokonując ich niedozwolonej odsprzedaży do hurtowni farmaceutycznej (uczestniczyła w tzw. procederze "odwróconego łańcucha dostaw"). Strona rezygnując z prowadzenia Apteki, miała na celu wyprzedzenie działań organu i w istocie rzeczy niedopuszczenie do wydania przez WIF decyzji cofającej Zezwolenie na prowadzenie Apteki. W obu jednak przypadkach skutek rzeczywisty byłby taki sam, mianowicie Strona nie mogłaby prowadzić Apteki. Ponadto, zdaniem Sądu, wydanie przez WIF decyzji cofającej przedmiotowe Zezwolenie, nie postawiło Strony w bardziej niekorzystnej sytuacji niż uznanie wygaśnięcia tego Zezwolenia w związku z rezygnacją Strony z prowadzenia Apteki. W przypadku bowiem ponownego ubiegania się przez Stronę o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, organ Inspekcji Farmaceutycznej zobligowany byłby do oceny rękojmi prawidłowego prowadzenia apteki przez Stronę, jako warunku udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, określonego w art. 101 pkt 4 P.f. Oznacza to, że organ w postępowaniu o udzielenie zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej musiałby uwzględnić okoliczności faktyczne, które legły u podstaw cofnięcia Zezwolenia decyzją WIF z [...] maja 2015 r. Sąd podkreśla również, że jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach, w których organy Inspekcji Farmaceutycznej wydawały decyzje cofające zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, pomimo wcześniejszej rezygnacji przez podmioty je prowadzące z ich prowadzenia, wskazuje, że sądy administracyjne uznały, że w tego rodzaju sprawach nie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ uchylały decyzje organów Inspekcji Farmaceutycznej, wydane w postępowaniach zwyczajnych, cofające zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, a nie stwierdzały ich nieważności. Zostało to zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, np. w wyroku z 15 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1941/15. Z powyższych względów, Sąd stwierdza, że GIF wydając zaskarżoną decyzję i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji WIF z [...] maja 2015 r., nie naruszył art. 104 ust. 1 pkt 2 P.f. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak również art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uznając że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.