VI SA/Wa 2523/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. D., W. D. i T. D. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny ("GIF") na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499 ze zm; dalej: "u.p.f.") oraz art. 123 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia W. D., T. D. i P. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie przeniesienia na rzecz P. D. zezwolenia z dnia 14 kwietnia 2005 r., znak: [...], na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w G. przy ul. [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] maja 2019 r. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w dniu 20 maja 2019 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynął wniosek P.D., W. D. i T. D. o przeniesienie zezwolenia z dnia 14 kwietnia 2005 r. znak: [...] na prowadzenie apteki zlokalizowanej w G., przy ul. [...], należącej do W.D. i T.D. prowadzących działalność w formie spółki cywilnej pod nazwą: A.S.C. Przed złożeniem wniosku, w dniu 10 grudnia 2018 r, ten sam organ wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia w/w zezwolenia na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f. w związku z naruszeniem zakazu określonego w art. 86a tej ustawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki wskazując, że rozpatrzenie sprawy przeniesienia zezwolenia zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci prowadzonego z urzędu postępowania w stosunku do T. D. i W. D. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Na powyższe postanowienie Strony wniosły zażalenie, w którym podniosły, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne. W ich ocenie postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki na jej nabywcę jest całkowicie odrębnym i niezależnym postępowaniem. Oceny tej ma nie zmieniać fakt, że przedmiotem obu postępowań jest to samo zezwolenie. Główny Inspektor Farmaceutyczny, po zapoznaniu się z zebraną w sprawie dokumentacją utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ powołał się na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz dokonał wykładni użytych w nim pojęć, takich jak "zagadnienie wstępne", "inny organ" oraz "rozstrzygnięcie", a następnie zaznaczył, że w niniejszej sprawie zasadne było zawieszenie postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem Stron z dnia 20.05.2019 r. w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki, do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. W niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie bowiem wynik postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Kwestia posiadania lub też nie posiadania przedmiotowego zezwolenia ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie jego przeniesienia. W sprawie zachodzi tego rodzaju zależność między dwoma postępowaniami, że bez rozstrzygnięcia (zakończenia) jednego z tych postępowań nie jest możliwe rozstrzygnięcie (zakończenie) drugiego postępowania. Ponadto organ odwoławczy ustalił, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, brak jest ostatecznej decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.D., W. D. i T.D. zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa tj. 1) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji pomimo spełnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia organu I instancji; 2) art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodziła kwestia zagadnienia wstępnego w postaci prowadzonego z urzędu postępowania w stosunku do T. D. i W. D.w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w G. przy ul. [...] w stosunku do postępowania w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki; 3) art. 35 § 1 w związku z art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie z naruszeniem terminów załatwiania spraw określonych przepisami, niezawiadomienia Wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz bez podania nowego terminu jej załatwienia, jak również bez pouczenia o przysługującym prawie do wniesienia ponaglenia; 4) art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej oraz prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony, istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia, 5) art. 7, 7b, 8, 9, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady legalizmu w działalności organu I instancji, nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym zawieszeniem postępowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę GIF wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie i postanowienie utrzymane nim w mocy nie naruszają prawa. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w ww. przepisie, jest zagadnienie prawne, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez inny organ lub sąd jest warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. Kwestia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji jest bardziej sporna. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, przepisy nie określają jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej; przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie przedstawiciele doktryny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował m.in. J. Rodziewicz (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000, str 7-18, gdzie podaje m.in., że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei NSA w orzeczeniu z dnia 17 lipca 2003 r., II SA 427/02, podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi wtedy, gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Zagadnienie wstępne powiązane jest z rozstrzygnięciem innego organu. Przez pojęcie "rozstrzygnięcia" rozumie się czynność prawną (procesową) organu lub sądu, orzeczniczą lub rejestracyjną, a także czynności stron dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego, np. ugoda (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. C.H. Beck, 2012, komentarz do art. 97). Zatem zagadnienie wstępne musi stać się przedmiotem innego postępowania, po przeprowadzeniu którego zapadnie rozstrzygniecie. W tym miejscu warto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2001 r. (sygn. akt III SA 3226/99), gdzie sąd stwierdził, iż o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego można mówić dopiero po ostatecznym orzeczeniu organu odwoławczego. Konieczne jest zatem wyczerpanie drogi administracyjnej określonej dla danego postępowania. Przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Przy czym pojęcie innego organu nie jest interpretowane literalnie. Pod powyższym pojęciem należy również rozumieć ten sam organ administracji publicznej. Jednym z warunków jest, aby to inne postępowanie, w którym ma nastąpić rozstrzygnięcie kwestii będącej zagadnieniem wstępnym, stanowiło w stosunku do niego postępowanie odrębne pod względem przedmiotowym (wyrok WSA w Krakowie z dn. 07.05.2009 r. II SA/Kr 376/09; postanowienie NSA w Warszawie z dn. 25.01.2000 r. I SA 1725/99). Postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia, o którym mowa w art. 104a u.p.f. jest postępowaniem administracyjnym, które kończy wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci decyzji. W toku postępowania organ jest zobligowany do przeprowadzenia dokładnej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności pod kątem spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek ustawowych niezbędnych dla dokonania przeniesienia zezwolenia. Zgodnie z art. 104a ust. 1 u.p.f. organ zezwalający przenosi zezwolenie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 (na prowadzenie apteki ogólnodostępnej), na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną, w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, jeżeli: 1. nabywca apteki spełnia wymagania, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4 - 4b i art. 101 pkt 2 - 5 oraz przyjmuje w pisemnym oświadczeniu wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu; 2. adres prowadzenia apteki nie ulega zmianie. Jak wynika z powyższego, WIF bada, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia wymogi, o których mowa w art. w art. 99 ust. 3, 3a, 4 - 4b i art. 101 pkt 2-5 u.p.f. Obowiązkiem WIF jest zatem sprawdzenie, czy nie zachodzą wskazane w art. 99 ust. 3 i 3a przeszkody do przeniesienia zezwolenia. Badaniu przez WIF podlegają także uprawnienia osoby lub osób ubiegających się o przeniesienie zezwolenia. Do tego w myśl art. 99 ust. 4a u.p.f. podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Kolejna grupa, podlegających badaniu przez WIF, przesłanek przeniesienia zezwolenia wyliczona została w art. 101 ust. 2-5 u.p.f. Są to przesłanki negatywne. Postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia nie jest zatem postępowaniem rejestrowym, czy też prostą czynnością o charakterze formalnym, w ramach którego WIF po otrzymaniu kompletnego wniosku, przenosi zezwolenie na nabywcę apteki. Postępowanie to wymaga zgromadzenia i przeanalizowania dokumentacji. Postępowanie wymaga ponadto zapewnienia Stronom czynnego udziału w sprawie, w tym zakreślenia jej terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zasadne było zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki, do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Postępowanie w sprawie przeniesienia zezwolenia nie może się bowiem zakończyć się do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia. W niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie zatem wynik postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Kwestia posiadania lub nie posiadania przedmiotowego zezwolenia ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie jego przeniesienia. W sprawie zachodzi więc zależność między dwoma postępowaniami bez rozstrzygnięcia (zakończenia) jednego z tych postępowań nie jest możliwe rozstrzygnięcie (zakończenie) drugiego postępowania.  Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia brak było ostatecznej decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. WIF cofnął zezwolenie na prowadzenie apteki W. D. i T.D. Decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W dnia 22 października 2019 r. wpłynęło odwołanie W. D. i T. D. od decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki. Postępowanie odwoławcze na dzień wydania zaskarżonego postanowienia było więc w toku. Bezspornym jest, że prowadzenie działalności gospodarczej w postaci apteki ogólnodostępnej jest możliwe tylko w sytuacji posiadania wymaganego prawem zezwolenia. Wniosek o przeniesienie zezwolenia może być rozpoznany tylko wtedy, gdy przedmiotowe zezwolenia istnieje w obrocie prawnym. Jeżeli zezwolenie na prowadzenie apteki zostanie cofnięte ostateczną decyzją GIF, postępowanie w przedmiocie przeniesienia tego zezwolenia stanie się bezprzedmiotowe. Ostateczna decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie apteki wyeliminuje to zezwolenie z obrotu prawnego. Konsekwencją zaistnienia braku przedmiotu postępowania (tj. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) w postępowaniu administracyjnym w sprawie jego przeniesienia będzie umorzenie postępowania. Jeżeli natomiast, postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia doprowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym tego zezwolenia, nie będzie przeszkód procesowych do podjęcia i kontynuowania postępowania w przedmiocie jego przeniesienia. Zawieszenie postępowania nie wpływa negatywnie na prawo skarżących do wnioskowania o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki. Okoliczność, że wniosek w tym przedmiocie został złożony w trakcie trwania postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, skutkowała jedynie koniecznością jego czasowego zawieszenia. Zawieszenie postępowanie jest czynnością procesową o charakterze formalnym, nie prowadzi do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przeniesienie zezwolenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia terminów załatwiania spraw, należy wskazać, że skarżący nie wykazali w jaki sposób naruszenie art. 35 § 1 i art. 36 k p a. miałoby wpłynąć na wynik sprawy. Skarżący skorzystali bowiem z prawa do wniesienia ponaglenia. Ponaglenie w całości zostało uwzględnione przez organ odwoławczy poprzez przyspieszenie rozpatrzenia sprawy, zgodnie z art. 37 § 8 k.p.a. Mając na uwadze powyższe także pozostałe zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezzasadne. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) należało oddalić.