VI SA/Wa 2524/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta W. na podstawie upoważnienia z dnia 6 grudnia 2006 r. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., po rozpatrzeniu wniosków N. sp. z o.o. w W. złożonych [...] września 2007 r., [...] listopada 2007 r. i [...] listopada 2007 r. ostatecznie sprecyzowanych pismem złożonym w dniu [...] kwietnia 2008 r., wydał zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej [...] o pow. 4,80 m² w celu umieszczenia w nim reklamy o pow. 18 m² na okres od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] czerwca 2008 r., odmawiając wydania zezwolenia na okres od dnia [...] czerwca 2008 r. do dnia [...] lutego 2009 r. Stan sprawy przedstawiał się następująco; N. sp. z o.o. występowała z trzema wnioskami na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji pod dwustronny nośnik reklamowy o łącznej pow. 18 m². Pierwszym, złożonym w dniu [...] września 2007 r. na okres od [...] września 2007 r. do [...] lutego 2009 r., drugim złożonym [...] listopada 2007 r. na okres od [...] listopada 2007 r. do [...] maja 2009 r. i trzecim złożonym [...] listopada 2007 r. na okres od [...] listopada 2007 r. do [...] maja 2009 r. W wyniku przeprowadzenia w dniu [...] stycznia 2008 r. kontroli pasa drogowego wnioskowanej lokalizacji reklamy stwierdzono jej funkcjonowanie w odległości 3 m od krawędzi jezdni, 19,5 m od przystanku autobusowego, 5 m od wjazdu na ulicę i 28,5 m od znaku D-15. Organ administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. udzielił spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej lokalizacji na okres od dnia [...] września 2007 r. do dnia wydania decyzji, odmawiając zezwolenia na okres od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] lutego 2009 r. W wyniku zaskarżenia tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchyliło ją w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronie zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sytuacji, gdy przed jej wydaniem były przeprowadzone przez organ czynności w dniu [...] stycznia 2008 r., po wcześniejszym wyznaczeniu stronie siedmiodniowego terminu do zapoznania się z aktami. Pismem złożonym [...] kwietnia 2008 r. spółka podtrzymała swój wniosek o wydanie zezwolenia na okres od [...] września 2007 r. do [...] lutego 2009 r. pod dwustronny nośnik reklamowy o łącznej pow. 18 m² deklarując, że jedną stronę nośnika zajmowała by reklama, a druga miałaby propagować zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego uzgodnione co do treści z ZDM. W takim stanie faktycznym organ administracji wydał wymienioną wyżej decyzję. Organ pierwszej instancji, rozpatrując wniosek spółki o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy, zgromadził materiał dowodowy w postaci: 1) "Białej Księgi - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" - niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 roku przez Komisję Europejską; 2) Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005; 3) opinii w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; 4) wyników badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; 5) pisma Ministra Transportu z dnia 17 października 2006 r. do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych; 6) szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku oraz wniosek spółki. Organ podkreślał, że przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 dąży do wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, a dla realizacji tego celu konieczne jest utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej i w ramach tego działania wyeliminowanie mankamentów drogi przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego. Cel ten został określony jako tzw. "Wizja zero". Poddając analizie cały ww. materiał dowodowy oraz uwzględniając opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, zarządca drogi doszedł do przekonania, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W opinii Instytutu badania laboratoryjne i testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany "fiksacją" jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli określone odległości, co skutkuje wydłużoną drogą hamowania. Proponowana reklama jest usytuowana w miejscu, gdzie limit prędkości wynosi 50 km/godz. W przypadku konieczności nagłego zatrzymania pojazdu, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m co będzie powodować poważne zagrożenie ruchu drogowego, a wnioskowana reklama kierowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 990 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 1160 pojazdów na godzinę. Nadto organ administracji ustalił, że odległość reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3 m, a zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) minimalna odległość tego typu reklamy powinna wynosić 8 m. Reklama została umieszczona w odległości 28,5 m od znaku D-15 i 19,5 m od przystanku autobusowego oraz 5 m od wyjazdu. Tymczasem w opinii IBDiM wskazano, iż nie powinno zezwalać się na umieszczanie reklam w odległościach mniejszych niż 40 m od znaków drogowych i 30 m od przystanków komunikacji miejskiej. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i popołudniowego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. W tych warunkach zarządca drogi uznał, że lokalizacja reklamy nie mogła zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Od decyzji tej zostało złożone przez spółkę odwołanie z żądaniem uchylenia decyzji i wydania zezwolenia na wnioskowany okres, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzając, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8 i art. 107 k.p.a.) uznając, że rozstrzygnięcie było dowolne. Nie zmienił się bowiem stan prawny ani stan faktyczny uzasadniający odmowę zezwolenia, a organ nie wykazał dlaczego wydając zezwolenie na okres wskazany w zaskarżonej decyzji odmówił dalszego zezwolenia, na okres wnioskowany. Zatem powołanie się na dokumenty i ustalenia podane przez organ administracji przeczyło możliwości uwzględnienia wniosku. Zdaniem spółki organ nie ustalił, czy faktycznie w rejonie wnioskowanej reklamy istnieje ich takie natężenie, iż uniemożliwia to posadowienie reklamy spółki. Organ administracji nie wykazał również jak wzrosła liczba reklam i czy ten wzrost ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nie wykazał również by wnioskowana reklama mogłaby powodować niszczenie drogi lub infrastruktury albo zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Odwołując się do treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych podkreślano, że szczególna sytuacja wskazana w tym przepisie, warunkująca udzielenie zezwolenia, nie wystąpiła w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego to na wnioskującym o zezwolenie spoczywał obowiązek wykazania takiej sytuacji. Natomiast już samo hipotetyczne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego konkretną reklamą uzasadniało odmowę wydania zezwolenia. Jednocześnie organ administracji, w jego ocenie uzasadnił, w oparciu o przedłożone dokumenty i dokonane ustalenia brak podstaw do uznania, że zachodziła szczególna sytuacja pozwalająca na funkcjonowanie reklamy spółki we wskazanej lokalizacji. Sytuacja na drodze jest zmienna, a natężenie ruchu drogowego wzrasta co dawało podstawę do stwierdzenia, że w miejscu wnioskowanym o instalację reklamy zezwolenia nie można było udzielić. Dotychczasowe funkcjonowanie reklamy nie uprawniało spółkę do powoływania się na art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem przepis ten nie daje promesy przedsiębiorcy co do dalszego funkcjonowania reklamy, w sytuacji uprzedniego uzyskania zezwolenia. Nie jest to przepis stanowiący o prawach nabytych, gdyż po upływie terminu zezwolenia uprawnienie do dalszej instalacji reklamy wygasa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. sp. z o.o. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania przez dokonanie rozstrzygnięcia dowolnego bez ustalenia przesłanek warunkujących jej wydanie. Powołując się na określenie w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych "szczególnie uzasadnione przypadki" skarżąca podnosiła, iż określenie to ma charakter nieostry co obliguje organ administracji do uwzględnienia wszelkich okoliczności faktycznych i normatywnych , które są w sprawie prawnie doniosłe. W sprawie organ administracji nie podjął nawet próby ustalenia takich okoliczności przez dokonanie właściwych badań dotyczących zagrożenia ruchu drogowego wnioskowaną reklamą. Wydając decyzję lokalizacyjną na reklamę na okres wskazany w decyzji pierwszoinstancyjnej nie przeprowadził ustaleń uzasadniających następnie odmowę udzielenia zezwolenia na okres wnioskowany, co w ocenie skarżącej miało charakter dowolny. W dalszej części skargi spółka negowała przydatność użytych przez organ argumentów opartych na dołączonej dokumentacji. Jednocześnie zdaniem skarżącej organ odwoławczy powinien, tak jak organ pierwszej instancji, udzielić zezwolenia na okres do wydania decyzji ostatecznej w celu umożliwienia spółce demontażu reklamy. Brak tego rozstrzygnięcia naraził spółkę na niepotrzebne koszty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, albowiem stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zarządca drogi, na podstawie dokonanych ustaleń, doszedł do wniosku, iż wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy spółki w proponowanej lokalizacji nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy, a jednocześnie będzie zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd orzekający w sprawie stanowisko to podzielił. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 4,80 m² i na umieszczenie reklamy o pow. 18 m². Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a także znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie można bowiem uznać za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy argumentów odnoszących się do działalności gospodarczej wykonywanej przez spółkę, a w rezultacie nie można przyjęć, że szczególnym przypadkiem jest korzyść materialna spółki, jaką ma ona pozyskać w związku z umieszczeniem reklamy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] września 2008 r., prawidłowo oceniło, że raz udzielone zezwolenie nie powoduje, iż kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na umieszczenie w tym miejscu reklamy w pasie drogowym. Stawiając zarzut dowolności decyzji organu, strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta). Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych. W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (W. Kotowski, Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W sprawie niniejszej, organ powołał się na nowe okoliczności wynikające z opinii i opracowań, z których wynika, że z uwagi na wzrost natężenia ruchu drogowego oraz liczby wypadków drogowych, reklamy umieszczone w pasie drogowym stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach uznania administracyjnego, (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 275/08). Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się w dużej mierze na zarzutach popełnienia przez organy w toku postępowania szeregu naruszeń procedury administracyjnej, jednakże skarżąca nie wykazała związku tych uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a tylko takie uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. W ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania do jakiego doszło w postępowaniu przed organami administracji nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, a zatem nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.