VI SA/Wa 2525/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. staż. Paulina Dymińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R. S. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej "GITD") decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 11 i 22, art. 18 ust. ust. 5, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., nazywanej dalej "u.t.d.") oraz lp. 2.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniesionego przez R. S. de H. (nazywanego dalej "skarżącym"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] nakładającą karę pieniężną w wysokości 8.000 (osiem tysięcy) złotych. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. o godz. 15:14 na parkingu przed halą odlotów portu lotniczego [...] przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...] kierowanego przez G. P. Kierowca okazał do kontroli: dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny kontrolowanego pojazdu wraz z polisą OC, książeczkę kasy rejestrującej, wymagane ustawą badania, wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej na rzecz firmy T. R. S. de H. [...], ul. [...], paragon wydrukowany z kasy fiskalnej, na którym widniała nazwa: Przewóz Osób ul. [...],[...], NIP [...], nr rej. [...]. W momencie podjeżdżania wraz z pasażerem pod halę odlotów [...], pojazd miał zamocowany na dachu baner reklamowy z jednostronnym napisem "[...]". Kierowca po rozliczeniu się z pasażerem, wysiadł z samochodu i zdjął przymocowany na magnesy baner reklamowy. Na samochodzie i na banerze nie było naklejonych numerów telefonów. Na obu bokach samochodu widniały napisy "[...]". Z poczynionych ustaleń sporządzono notatkę służbową z dnia [...] kwietnia 2010 r. Inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego stwierdzili wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Ustalenia utrwalono w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Jako dowód wykonano dokumentację fotograficzną i przesłuchano kierowcę w charakterze świadka, który podał, że od lutego 2009 r. prowadzi własną działalność gospodarczą. Od tego czasu współpracuje z firmą T. R.S. de H. W dniu kontroli rozpoczął pracę ok. godz. 13.00, będąc kierowcą pojazdu marki [...] o nr rej. [...], którego jest współwłaścicielem. Do momentu kontroli, tj. do godziny 14.20 wykonał dwa kursy przewozu pasażera. Zlecenia przewozu osób otrzymuje drogą radiową ([...]), z centrali firmy [...]. Przewozy wykonuje na rzecz firmy [...], z którą rozlicza się raz w miesiącu. Kierowca potwierdził, że w samochodzie zamontowane jest urządzenie pomiarowo-liczące [...], które po zakończeniu przewozu klienta – pasażera wskazuje kierowcy opłatę należną za wykonany kurs. Na potwierdzenie kierowca wydrukował paragon z kasy fiskalnej, która nie była sprzężona z drogomierzem. Kasa fiskalna zarejestrowana była na firmę T.R. S.de H. Kierowca potwierdził również, że podczas wykonywania kursów ma przymocowany za pomocą magnesu plastik z jednostronnym napisem "[...]", który zamontowano na dachu pojazdu także podczas przejazdu na lotnisko. Kierowca zeznał, że po zakończeniu przewozu zdjął urządzenie i włożył do bagażnika samochodu ponieważ chciał zrobić sobie przerwę w pracy. Podczas kontroli, kierowca, na polecenie osoby kontrolującej, wykonał wydruk paragonu fiskalnego wystawionego przez firmę Przewóz Osób ul. [...],[...] NIP-[...], nr rej. [...]. Zeznania kierowcy utrwalono w protokole przesłuchania świadka z dnia [...] kwietnia 2010 r., który kierowca podpisał. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący został zawiadomiony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu pisma skarżący zakwestionował ustalenia kontroli dotyczące zamontowania na dachu pojazdu urządzenia technicznego, o którym mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., stwierdzając, że w rzeczywistości był to baner reklamowy, który nie wykonywał żadnej czynności technicznej. W ocenie skarżącego, na pojeździe nie było umieszczone żadne urządzenie, a zatem stwierdzone w trakcie kontroli naruszenie należało uznać za nieprawdziwe. Ustawa o transporcie drogowym nie zakazuje umieszczania na pojeździe wykonującym przewozy okazjonalne osób banerów czy tablic. Zakazuje natomiast umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych. Skarżący wyjaśnił, że przedmiot na dachu kontrolowanego pojazdu swoim wyglądem, lecz nie kolorami i nie funkcją, odpowiadał kształtem tablicy, o której mowa w ustawie – Prawo o ruchu drogowym (art. 55 w zw. z § 34 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie rejestracji i oznaczenia pojazdów, publ. Dz.U. Nr 59, poz. 632 ze zm.). Umieszczony na dachu pojazdu baner nie był przedmiotem, o którym mowa w § 24 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia – jako "dodatkowe światło" zastrzeżone dla taksówek. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję dnia [...] lipca 2010 r., którą, na podstawie 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. oraz lp. 2.9 pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d.- wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania skarżący podtrzymał argumentację podniesioną w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r., podkreślając, że w trakcie kontroli na kontrolowanym pojeździe nie było żadnego przedmiotu niedozwolonego. Zatem za nieprawdziwe należało uznać zapisy Protokołu kontroli i stwierdzenie organu podane w uzasadnieniu decyzji o naruszeniu zakazu umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych. GITD decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał organowi odwoławczemu na ustosunkowanie się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu. GITD wskazał na brak dowodu pozwalającego ocenić, czy umieszczony na dachu pojazdu przedmiot był lampą lub innym urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. W dniu [...] stycznia 2011 r. został przesłuchany w charakterze świadka C.P. – zatrudniony w Wojewódzkim Inspektoracie Transportu Drogowego w [...], który zeznał, że w momencie podjeżdżania pod halę odlotów [...], na dachu kontrolowanego pojazdu, było zamontowane urządzenie techniczne. Po rozliczeniu się z pasażerem kierowca zdjął wspomniane urządzenie. Świadek potwierdził, że kierowca wykonywał usługi powozu z zamontowanym urządzeniem technicznym. W dniu [...] stycznia 2010 r. został przesłuchany w charakterze świadka I. G., który potwierdził, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. na parkingu przy [...] widział na dachu kontrolowanego pojazdu zamontowane urządzenie techniczne, które znajdowało się na nim w trakcie wjeżdżania na parking i pozostawało do czasu zatrzymania samochodu. Kierowca zdjął urządzenie po zaparkowaniu pojazdu przy hali odlotów. Świadek wyraził opinię, że kierowca z uwagi na przewóz pasażera na lotnisko, wykonywał usługę przewozu osób. Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], na podstawie 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d., art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. oraz lp. 2.9 pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d.-, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r., GITD decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy przychylił się do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu, uznając, że w aktach sprawy nie było wystarczających dowodów potwierdzających, że na dachu kontrolowanego pojazdu znajdowało się niedozwolone urządzenie w postaci lampy lub innego urządzenia technicznego, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Protokól kontroli, dokumentacja fotograficzna, jak i protokół przesłuchania świadka w osobie kierowcy, nie potwierdziły, że na dachu pojazdu zainstalowano urządzenie techniczne. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d., art. 92a ust. 1 oraz ust. 2 nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych w związku ze stwierdzonym naruszeniem zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. w zw. z lp. 2.9 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. O nowym wymiarze kary skarżący został poinformowany przez organ pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym powołano się na zmianę przepisów ustawy z dnia [...] września 2011 r. o transporcie drogowym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 27 marca 2012 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania skarżący podał, że organ I instancji, przeprowadzając ponownie postępowanie w sprawie, nie uzupełnił materiału dowodowego, ograniczając się do powtórzenia wcześniejszych wywodów. Podtrzymując stanowisko zawarte we wcześniejszych odwołaniach oraz pismach składanych w sprawie, skarżący, powołując się na art. 92a ust. 7 u.t.d., podkreślił, że jako licencjonowany podmiot wykonujący przewóz drogowy, nie miał wpływu, jak również nie godził się na ewentualne powstanie zarzucanego naruszenia. Skarżący stwierdził, że kierowca kontrolowanego pojazdu, który według nieudokumentowanych fotograficznie twierdzeń świadków w osobach funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogowego zawartych w aktach sprawy, o ile zakładał jakiś przedmiot na dach pojazdu, a następnie zdejmując go, działał świadomie na własną odpowiedzialność i bez udziału oraz zgody skarżącego, co wyklucza jego odpowiedzialność. W wyniku rozpatrzenia odwołania, GITD, powołując się na przepisy prawa materialnego, w tym m.in. art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 5, art. 87 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 pkt 22 cyt. ustawy, art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz lp. 2.9.1. załącznika nr 3 do u.t.d., a także na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2010 r. kontroli pojazdu – decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10000 złotych (ust. 2). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Według lp. 2.9 załącznika nr 3 za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 nakładana jest kara pieniężna w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych. W uzasadnieniu decyzji GITD zauważył, że argumenty strony podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Dla wykonywania okazjonalnego przewozu osób ustawodawca przewidział szereg ograniczeń mających na celu odróżnienie tego typu działalności od licencjonowanych przewozów osób taksówką. Celem regulacji z art. 18 ust. 5 u.t.d. była ochrona potencjalnych pasażerów przed wprowadzeniem w błąd co do rodzaju przewozu, z którego mają zamiar skorzystać. Zdaniem GITD, materiał dowodowy potwierdził w sposób niebudzący wątpliwości, że na kontrolowanym pojeździe było umieszczone urządzenie techniczne, niedozwolone przepisami ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do naruszenia zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych organ odwoławczy wyjaśnił, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania decyzji w II instancji art. 18 ust. 5 u.t.d. ma brzmienie następujące: Przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: 1) umieszczania i używania w pojeździe taksometru; 2) umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowyeh i przedsiębiorców świadczących takie usługi; 3) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Ustawodawca poszerzył zakres zakazu wynikającego z art. 18 ust. 5 pkt 2 (dotychczas: pkt b) u.t.d. W obecnym stanie prawnym sankcją wynikającą z lp. 2.9 załącznika nr 3 objęte są nie tylko zakazy dotyczące umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, ale również oznaczenia zawierające adres strony internetowej oraz inne oznaczenia mające na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklamy usług taksówkowyeh i przedsiębiorców wykonujących te usługi. Dla oceny naruszenia popełnionego przez stronę istotne są przepisy wprowadzone ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym. Powyższą ustawą dokonano zmian w zakresie dotychczasowego wykazu naruszeń. I tak w załączniku nr 3 do ustawy pod lp. 2.9 znajduje się naruszenie polegające na wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5, które sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych. W ocenie organu skarżący naruszył zakaz wynikający z art. 18 ust. 5 lit. c) (obecnie pkt 3) u.t.d., umieszczając na dachu pojazdu urządzenie techniczne – baner z napisem "[...]". Powołując się na treść art. 18 ust. 5 pkt 3 u.t.d., GITD potwierdził, że przepisy nie definiują pojęcia urządzenia technicznego, co wymusza odwołanie do wykładni językowej a także celowościowo - funkcjonalnej tego terminu. W opinii organu odwoławczego, czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl ww. przepisu jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób tego rodzaju oznaczenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego wykonującego okazjonalny transport drogowy osób. Celem zaś regulacji z art. 18 ust. 5 pkt 3 u.t.d. jest, aby pojazdy te nie wyróżniały się względem pozostałych oraz, aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, którego celem było zawarcie umowy przewozu. O zatrzymaniu pojazdu nie może decydować przeświadczenie przeciętnego pasażera, że zatrzymując pojazd z takim urządzeniem będzie z pewnością mógł skorzystać z umowy przewozowej. GITD uznał, że na bokach pojazdu umieszczono napis "[...]" będący nazwą skarżącego, co narusza zakaz określony w art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d. W obrocie gospodarczym przedsiębiorcy nadają różne nazwy wyodrębnionym przez siebie składnikom majątkowym, które często nie mają nic wspólnego z firmą danego przedsiębiorcy, chociaż bezsprzecznie jego działalności służą. Nie ma zatem znaczenia fakt, że umieszczona na pojeździe nazwa "[...]" nie pokrywa się z firmą przewoźnika zapisaną w Krajowym Rejestrze Sądowym, gdyż w art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d. nie chodzi o to, aby nazwa przedsiębiorcy ściśle pokrywała się z jego firmą. Interpretacja ta wynika także z tego, że w przepisach ustawodawca nie posłużył się pojęciem firmy, której pojęcie zostało zdefiniowane w art. 43 i nast. kodeksu cywilnego. Pismem z dnia 24 października 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GITD z dnia [...] września 2012 r., wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, naruszenie interesu przedsiębiorcy, a także błędy w ustaleniach stanu faktycznego w sprawie, w szczególności naruszenie: - art. 18 ust. 5 i art. 93c) u.t.d., - art. 6 i 9 ustawy o swobodzie gospodarczej, - art. 32 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - dyrektyw Unii Europejskiej i rozporządzenia nr 1/2003/WE Rady Europy, dotyczących ochrony konkurencji, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym terminów rozpatrzenia spraw w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 35 k.p.a. Skarżący uznał zarzut umieszczenia na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy za nieuzasadniony i bezpodstawny. Protokół kontroli zawierał stwierdzenie, że na bokach kontrolowanego pojazdu umieszczono napis "[...]", jednakże napis ten w żadnej mierze nie był całością lub częścią nazwy lub firmy skarżącego, pod którą prowadził działalność gospodarczą. Skarżący działał i działa jako "R. S. de H." i posługuje się nazwą "T.". Licencja nr [...] wydana jest na przedsiębiorcę: R. S. de H. "T.". Tym samym zarzut umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy należało uznać za nieuzasadniony. Odnośnie zarzutu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych skarżący podniósł, że protokół kontroli zawiera stwierdzenie, że "Przed podjęciem kontroli drogowej, po rozliczeniu się z pasażerem, kierowca wysiadł z samochodu i zdjął przymocowany na magnes baner reklamowy z jednostronnym napisem "[...]", kierowca w trakcie podjeżdżania z pasażerem na halę odlotów [...] miał przymocowany baner reklamowy z Napisem "[...]". Skarżący podkreślił, ze na tę okoliczność organy orzekające nie przedstawiły (z uwagi na jej brak) dokumentacji fotograficznej. Przytoczone zapisy Protokołu kontroli nie zawierają stwierdzenia, że przed kontrolą na pojeździe zainstalowana była lampa lub urządzenie techniczne, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., których stosowania ustawa zakazuje przy przewozach okazjonalnych. Skarżący zauważył, że ustawa o transporcie drogowym nie zawiera zakazu umieszczania na dachu samochodu służącego do wykonywania przewozu osób banera reklamowego. W ocenie skarżącego, z cytowanego zapisu Protokołu kontroli wynika wprost, że w trakcie kontroli na kontrolowanym pojeździe nie było żadnego niedozwolonego przedmiotu. W tym stanie rzeczy, twierdzenia zawarte w protokole kontroli i decyzjach organów obu instancji, że w czasie kontroli stwierdzono naruszenie zakazu umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych, należało uznać za nieprawdziwe. Skarżący podkreślił, że jako przedsiębiorca wykonujący transport drogowy nie miał faktycznych i fizycznych możliwości kontrolowania sposobu wykonywania usług przewozowych przez kierowcę kontrolowanego pojazdu. Jeśli kierowca pojazdu nakładał i zdejmował jakiś przedmiot na i z dachu pojazdu, to działał na własne ryzyko, a nie z upoważnienia lub w imieniu skarżącego. Zatem w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 93c u.t.d. Organ II instancji nie odniósł się do tego zarzutu skarżącego, stwierdzając jedynie, że nie zaistniały okoliczności do zastosowania tej normy, nie podał jednak żadnego uzasadnienia dla takiego stanowiska. Skarżący zwrócił uwagę na przewlekłość postępowania, które zostało wszczęte w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2010 r., co skutkowało rażącym naruszeniem interesu przedsiębiorcy, choćby tylko w zakresie wysokości nałożonej kary, która w czasie postępowania wzrosła z 5000 do 8000 złotych kary. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 7 marca 2013 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę, podtrzymując stanowisko przedstawione w skardze. Skarżący zauważył, że wbrew twierdzeniu organu ustalenia zawarte w protokole kontroli o zamontowaniu banera na dachu pojazdu nie zostały potwierdzone żadną dokumentacją fotograficzną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz.1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej nazywanej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami jak i powołaną podstawą prawną. Biorąc powyższe przepisy pod uwagę, Sąd uznał, że skarga jest zasadna choć z innych względów niż powołane przez stronę. Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w sprawie było ustalenie, które z przepisów ustawy o transporcie drogowym: czy te obowiązujące w dacie kontroli (w dniu [...] kwietnia 2010 r.), czy też winny mieć zastosowanie przepisy obowiązuje w dacie orzekania przez organ (zgodnie z zasadą stosowania prawa obowiązującego w chwili wydawania decyzji ostatecznej). Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 104/08 należy już na wstępie uznać, że reguła ta doznaje wyjątków w przypadkach, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest nałożenie na stronę sankcji za naruszenie przepisów prawa. Wówczas sankcje można nałożyć jedynie za naruszenie prawa obowiązującego w chwili, w której zaistniał stan faktyczny oceniany jako ewentualne naruszenie prawa. Przeciwne założenie (ścisłe stosownie wymienionej wcześniej reguły) prowadziłoby do paradoksalnych skutków, w postaci podważania zasad niedziałania prawa wstecz, a nawet nullum crimen sine lege. Problematyka obowiązywania i stosowania prawa dawnego była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale 7 sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, w której Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał co prawda analizowaną kwestię w kontekście stosowania zasady lex retro nono agit, w tym jej wymiarze, który odnosił się do zasady lex severior retro non agit, to jednak mając na uwadze uniwersalny charakter stanowiska uchwały można odnieść je również do rozpoznawanej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1047/10). Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale wyjaśnił, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie, albowiem wobec braku regulacji intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W procesie stosowania prawa, sąd (podobnie, jak i prawodawca stanowiący przepisy międzyczasowe) rozstrzygając kwestię intertemporalną może przyjąć jedną z następujących zasad: 1) zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, co polega na tym, że nowe prawo od momentu wejścia w życie należy stosować do stosunków prawnych danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowej regulacji, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa; 2) zasadę dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; 3) zasadę wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom. Wybór stosowania zasady dalszego działania przepisów ustawy dawnej albo zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, jak również musi uwzględniać konsekwencje w postaci skutków, jakie może wywołać zastosowanie każdej z tych zasad. Naczelny Sąd Administracyjny, powołując ustalenia doktryny i orzecznictwa TK, podkreślił także, że retroaktywność i retrospektywność to dwa odrębne pojęcia. Retroaktywność prawa wyraża się w sytuacji zastosowywania do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce i zaistniały, jako już "zamknięte i zakończone w przeszłości", przed wejściem w życie ustawy nowej. Retrospektywność prawa obejmuje zaś sytuacje, w których przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, nie zakończonym, tj. innymi słowy znajdujące się "w toku", tj. które rozpoczęły się i powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Odnosząc powyższe rozważania do problemu prawnego występującego w rozpoznawanej sprawie (kwestii intertemporalnej dotyczącej ustalenia relacji ustawy nowej tj. ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym jej ustawą zmieniającą do ustawy dawnej tj. ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją) zauważyć należy, że zdarzenie stanowiące delikt administracyjny, polegający na umieszczeniu na dachu pojazdu niebędącego taksówką, banera reklamowego, tj. urządzenia technicznego w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2010 r. W tym dniu funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego dokonali kontroli pojazdu, stwierdzając, że na jego dachu był umocowany za pomocą magnesów baner reklamowy z jednostronnym napisem "[...]". Opisane zdarzenie miało charakter jednorazowy, ograniczony miejscowo oraz ograniczony ramami czasowymi, w których zostało ujawnione i odzwierciedlone w treści protokołu kontroli z dnia [...] marca 2010 r. Ze stanu prawnego sprawy, mającego znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, wynika, że ramy prawne wskazanego zdarzenia wyznaczała ustawa o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie jego zaistnienia, tj. w dacie kontroli ([...] kwietnia 2010 r.). Postępowanie administracyjne zostało zainicjowane zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w związku z wynikami kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2010 r., która wykazała naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w brzmieniu: przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zgodnie z obowiązującą na dzień kontroli treścią załącznika lp. 2.9 do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń organ nakładał karę w wysokości 5.000 złotych. Treść art. 18 ust. 5 u.t.d. została zmieniona ustawą z dnia [...] maja 2012 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 661), która weszła w życie z dniem [...] czerwca 2012 r. (v. art. 2 cyt. ustawy). Natomiast ustawą z dnia [...] września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454) uchylono podany powyżej załącznik do u.t.d. (art. 1 pkt 19 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym...) i w pkt 20 tejże ustawy dodano załączniki nr 1-3 w nowym brzmieniu. Zgodnie z Załącznikiem nr 3 lp. 2.9 za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 organ wymierza karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych (kara nałożona decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymana przez GITD decyzją z dnia [...] września 2012 r.). Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Opisana zmiana stanu prawnego nastąpiła po dacie kontroli ujawniającej zaistniałe zdarzenie i po dacie wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym (odpowiednio: [...] kwietnia 2010 r. oraz [...] kwietnia 2010 r.). Mając na uwadze przedstawione na wstępie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane również w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1047/10, należy uznać, że wskazane okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy w relacji do omówionych wcześniej alternatywnych zasad rozstrzygania kwestii intertemporalnych w sytuacji braku ich rozstrzygnięcia przez prawodawcę, uzasadniają przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew rozstrzygnięciu GITD z dnia [...] września 2012r., zastosowanie powinna mieć zasada dalszego obowiązywania dawnego prawa, tj. ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] kwietnia 2010 r. tj. w dacie przeprowadzenia kontroli drogowej wraz z lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie, zgodnie z którym za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, organ wymierzał karę w wysokości 5.000 złotych. Rozstrzygając kwestię naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja GITD z dnia [...] września 2012 r., jak również decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r. naruszają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, aby w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym – wyjaśnić podstawy prawne decyzji, przytaczając przepisy prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). W świetle cytowanych przepisów i wynikających z nich zasad, ustalenia organów, na podstawie których organy stwierdziły naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, wzbudziły zastrzeżenia Sądu, skutkujące uchyleniem decyzji. Naruszenie w postaci umieszczenia na dachu kontrolowanego pojazdu banera reklamowego wskazane zostało w protokole kontroli z dnia [...] marca 2010 r., a następnie potwierdzone w decyzjach organów obu instancji. Z materiału dowodowego sprawy w postaci protokołu kontroli oraz notatki służbowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. wynika, że na dachu pojazdu miał być zamocowany baner reklamowy z napisem "[...]", który kierowca pojazdu określił jako "plastik" czyli bliżej nieokreślony przedmiot, o niewiadomym kształcie. Brak stosownego opisu owego "plastiku" (uznanego przez inspektorów oraz organy za baner reklamowy), który mogłaby rekompensować dokumentacja fotograficzna (fotografie pokazują jedynie pojazd, bez zdjęcia spornego urządzenia), nie pozwala rozstrzygnąć, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugerowało potencjalnemu pasażerowi, że oznaczony nim pojazd może wykonywać przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, na który to wymóg wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 638/09. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ocenie przesłanek z art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., istotne są nie tylko rozwiązania techniczne spornego urządzenia, lecz również jego funkcja, mająca na celu wywarcie wrażenia, że pojazd może być zatrzymany w celu zawarcia umowy przewozu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, dopuszczając stosowanie wykładni celowościowej w podobnej sprawie (wyrok z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 733/09), przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką. Treść art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. wskazuje, że ustawodawca posługuje się niedookreślonymi pojęciami "lampa" i "urządzenie techniczne", które nie jest zdefiniowane ani w ustawie o transporcie drogowym, ani w pokrewnych regulacjach. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 235/09). Skoro organy przyjęły, że umieszczony na dachu kontrolowanego pojazdu "plastik" czy też baner reklamowy był urządzeniem technicznym, zobowiązane były do precyzyjnego opisu powyższego urządzenia, przedstawienia stosownych dowodów w tym zakresie (dokumentacji fotograficznej), a w konsekwencji zdefiniowania samego pojęcia, którym posługiwały się w uzasadnieniu decyzji poprzez jednoznaczne określenie czy mieściło się ono w kategorii urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 638/09, przy interpretacji pojęcia "lampy lub innych urządzeń technicznych" umieszczonych na dachu pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. wskazówek dla wykładni użytych zwrotów należy poszukiwać w wykładni celowościowej wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Zakazy te zostały wprowadzone w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców nieposiadających stosownej licencji oraz ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do wykonywanego przejazdu. Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Brak właściwego opisu urządzenia, jak również brak właściwej dokumentacji fotograficznej na poparcie stwierdzonego naruszenia, uniemożliwiają ocenę prawidłowości stwierdzenia zawartego w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji, że na dachu pojazdu zamontowane zostało urządzenie techniczne niedozwolone przepisami ustawy o transporcie drogowym, który to fakt, w ocenie GITD, potwierdził w sposób niebudzący wątpliwości materiał dowodowy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ powinien wyjaśnić, po uzupełnieniu materiału dowodowego w niezbędnym zakresie czy baner reklamowy był urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust.5 lit. c) u.t.d., uwzględniając w tym zakresie wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Jednocześnie należy zauważyć, że od momentu wszczęcia postępowania w sprawie, tj. od dnia doręczenia w dniu 22 kwietnia 2010 r. stosownego zawiadomienia, skarżący był informowany, że postępowanie będzie prowadzone w związku z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W związku z tym za niedopuszczalne należało uznać postępowanie GITD, który dopiero w zaskarżonej do Sądu decyzji z dnia [...] września 2012 r. stwierdził naruszenie art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d. (art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli, który stanowił, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy) polegające na umieszczeniu na bokach pojazdu napisu "[...]". Organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie powiązał podaną nazwę z nazwą przedsiębiorcy (nie wiadomo którego), jak również nie wyjaśnił faktycznej roli tego oznaczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że organy obu instancji nie przeprowadziły dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Odnośnie pkt 2 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.