VI SA/Wa 2526/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Z. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Pana Z. R. zwanego dalej także skarżącym prowadzącego Gabinet Stomatologiczny z siedzibą przy ul. [...] w [...] od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. oddalającej po ponownym rozpatrzeniu odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia protetyki stomatologicznej na obszarze [...] - [...] o kodzie postępowania nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] września 2010 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. we wskazanym w ogłoszeniu obszarze w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia protetyki stomatologicznej. Po dokonaniu czynności w części jawnej komisja konkursowa w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach z ofert niepodlegających odrzuceniu. Oferta skarżącego nie została zakwalifikowana do zawarcia umowy, bowiem zajęła ostatecznie 22 pozycję. Wybrano 15 kolejnych ofert w 27 miejscach udzielania świadczeń. Od rozstrzygnięcia konkursu, które miało miejsce w dniu [...] grudnia 2010 r. skarżący złożył odwołanie, po rozpoznaniu, którego Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał decyzję nr [...] oddalającą odwołanie świadczeniodawcy. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Organ ten po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po przeprowadzeniu analizy akt dotyczących konkursu ofert zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji nr [...] Prezesa Funduszu Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] grudnia 2011 r. wydał decyzję nr [...] oddalającą odwołanie świadczeniodawcy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Dyrektor nie stwierdził w działaniu komisji naruszeń przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub innych zasad postępowania, które mogłyby skutkować innym rozstrzygnięciem konkursu ofert, w szczególności wyborem oferty odwołującego się. Skarżący nie zgadzając się z tą decyzją zaskarżył ją, składając odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w którym podniósł, że została wydana z naruszeniem przepisów: 1) prawa materialnego tj. art. 134. 142 ust. 5 pkt 1, art. 142 ust. 6 i art. 148 oraz art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz postanowień zarządzenia 49/2010/DS0Z i zarządzenia 73/2009/DSOZ przez: - odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty w rankingu w stosunku do innych ofert, - podział negocjacji na dwa niezależne etapy - odmowę oceny i klasyfikacji oferty oferenta w tzw. rankingu ofert przy zastosowaniu liczby punktów, jakie oferta uzyskała dla ceny określonej w jego ofercie pisemnej. - uniemożliwienie oferentowi złożenia nowej propozycji cenowej w toku późniejszych negocjacji, - naruszenie przepisów o konkursie ofert poprzez wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych i dopuszczalnych przez ustawę negocjacji oraz dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych - umieszczenie oferty oferenta na miejscu w rankingu niezgodnym z liczbą punktów uzyskanych przez ofertę oferenta, - wprowadzenie przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny, - odmowę oferentowi prawa do dalszych negocjacji, co do ceny i ilości świadczeń, w sytuacji zapewnienia tego prawa innym oferentom, - uniemożliwienie oferentowi uczestnictwa w konkursie ofert pomimo tego, że jego oferta nie podlegała odrzuceniu, - wprowadzenie i zastosowanie przez komisję konkursową nieznanej ustawie nowej przyczyny odrzucenia oferty skarżącego z powodu: • przedstawienia oferty cenowej na kwotę wyższą, niż cena oczekiwana przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia albo • spisanie protokołu rozbieżnego z negocjacji, 2) przepisów postępowania, w szczególności art. 9, 10 § 1 k.p.a., 73 § 1, art. 74 § 1 i § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez: - nierozpoznanie istoty sprawy i zawężenie badania sprawy i postępowania dowodowego wyłącznie do kwestii wytycznych określonych w decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, - naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych materiałów przedmiotowego konkursu, - nieudostępnienie oferentowi wszystkich akt postępowania, - objęcie akt sprawy klauzulą tajności albo wyłączenie wglądu do akt, - niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, - wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych przedmiotowej sprawy. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wydane w I instancji powołał się na art. 152 ust. 1, 153 i 154 ustawy o świadczeniach i wskazał, że zgodnie z w/w przepisami przedmiot badania organów obu instancji jest skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, że organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Odnosząc się do zarzutu odmowy podania pozycji zajmowanej przez ofertę skarżącego w rankingu, w tym w szczególności w odniesieniu do ofert pozostałych oferentów oraz pozostałych zarzutów odnoszących się do prowadzenia negocjacji organ wskazał, że wszyscy oferenci byli w jednakowy sposób informowani przez komisję konkursową o przysługujących im prawach. Warunki prowadzenia postępowań konkursowych nie uległy zmianie w trakcie trwania postępowań konkursowych prowadzonych przez komisje konkursowe [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Odnośnie zarzutu wprowadzenia licytacji oferentów w miejsce wymaganych negocjacji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że skarżący znał zasady prowadzenia negocjacji i oświadczył o ich zachowaniu w trakcie prowadzonych rozmów. W sytuacji, gdy organ ustalił, że w protokole z negocjacji cenowych zawarta została klauzula, stwierdzająca, że zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru i przyrzeczenia zawarcia umowy, jednocześnie zaś rozbieżność stanowisk wyklucza ofertę z dalszego postępowania, oferenci uczestniczyli w spotkaniach negocjacyjnych z komisją konkursową. Spotkania powyższe nie miały charakteru licytacji, gdyż zachowano warunki poufności oceny ofert konkurentów świadczeniodawcy. Odnośnie zarzutu umieszczenia oferty oferenta w rankingu na miejscu niezgodnym z liczbą punktów uzyskanych przez ofertę oferenta oraz zarzutu, że organ nie wskazał na podstawie jakich przepisów prawa możliwe jest ocenianie oferty, umieszczenie jej w rankingu, a następnie nieuwzględnienie przy dokonywaniu wyboru organ wskazał, że kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena ofert odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które były jednakowe dla wszystkich oferentów. Komisja konkursowa po ustaleniu kolejności ofert w rankingu otwarcia nie mogła w żadnym przypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny oferentów uplasują się w rankingu ofert. Komisja konkursowa nie mogła przewidzieć na tym etapie, jaką propozycję cenową złoży w trakcie negocjacji odwołujący się oferent i inni oferenci. Komisja dokonywała wyboru ofert w kolejności zgodnej z uzyskaną punktacją w rankingu końcowym. Oferta skarżącego został umieszczona w rankingu ofert na pozycji zgodnej z uzyskaną liczbą punktów oceny oferty z uwzględnieniem wyników negocjacji czyli poniżej linii odcięcia, gdyż podczas przedmiotowych negocjacji strony nie ustaliły zbieżnych: ilości i ceny udzielanych świadczeń. Odnośnie zarzutu wprowadzenia w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podniósł, że z chwilą przystąpienia skarżącego do przedmiotowego konkursu ofert zarządzenia zawierające kryteria oceny ofert stały się wiążące dla tego świadczeniodawcy. Odnośnie zarzutu skarżącego w zakresie przedziału negocjacji na dwa niezależne etapy, a także zarzutu niewskazania, na jakiej podstawie komisja konkursowa dokonała podziału negocjacji na dwa etapy organ wskazał, że komisja konkursowa działała na podstawie przepisów wyszczególnionych w ogłoszeniu przedmiotowego konkursu ofert oraz w oparciu o "procedurę konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych", która jest dokumentem wewnętrznym Narodowego Funduszu Zdrowia. Odnosząc się do przeprowadzonych ze skarżącym negocjacji organ wskazał, że protokół z negocjacji zawiera m.in. wskazania wynegocjowanych cen i liczby planowanych do udzielenia świadczeń albo stwierdzenie o nieustaleniu ceny lub liczby świadczeń oraz podpisy członków komisji i osób reprezentujących oferenta. Z uwagi na fakt, że negocjacje mają na celu ostateczne ustalenie ceny za punkt oraz liczby świadczeń w ofercie, parametr ceny stanowi tu istotny element oferty i niejednokrotnie istnieje konieczność przeprowadzenia negocjacji kilkakrotnie. Ostateczne stanowisko stron w procesie negocjacji zawiera protokół końcowy z negocjacji. Fakt podpisania protokołu końcowego nie stanowi jednak gwarancji zawarcia umowy. W trakcie negocjacji cena świadczeń tj. cena proponowana w toku negocjacji przez oferenta zgodna z ceną proponowaną przez komisję konkursową stanowiła istotny element treści przyszłej umowy. Łączne uwzględnienie dwóch elementów: ceny świadczeń i ich liczby kształtują w tym zakresie treść przyszłej umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Z kolei występująca podczas negocjacji ostateczna rozbieżność cenowa wynikająca z dobrowolnych oświadczeń woli składanych przez każdą ze stron w trakcie prowadzonych negocjacji uniemożliwia zawarcie umowy ale nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego oferenta. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6, 7, 8 k.p.a. organ podniósł, że skarżący był informowany o przysługującym mu prawie do wypowiadania się co do zebranych materiałów i dowodów w postępowaniu. Mimo tego nie skorzystał z tego prawa a zatem zarzut naruszenia czynnego udziału w postępowaniu nie znajduje uzasadnienia. Skarżącemu nie przysługuje prawo do zapoznania się z ofertami innych podmiotów, biorących udział w konkursie. Przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 264/10 oraz sygn. akt. II GSK 265/10, z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 554/10 czy też z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1458/10. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że organ I instancji w swojej decyzji przedstawił szczegółową analizę wpływu wpisania w protokole końcowym z negocjacji wartości "0" w odniesieniu do skarżącego. Organ II instancji zauważył, że opierając się na szczegółowej analizie przebiegu postępowania Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie stwierdził, aby brak propozycji kontraktu ("0" w protokole) stanowił o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, gdyż w przedmiotowym postępowaniu wybrani zostali oferenci z wyższą końcową punktacją ofert w rankingu. W ocenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia bez wpływu na rozstrzygnięcie postępowania pozostał fakt, że komisja konkursowa zawarła w protokole końcowym z negocjacji wartość "0" (zero) w przypadku uplasowania się oferty skarżącego w rankingu końcowym poniżej ofert wybranych do zawarcia umowy. W przedmiotowych negocjacjach strony nie uzyskały zbieżności stanowisk. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ skarżąca zarzuciła naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 154 ust. 1 ustawy, poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty skarżącej, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku ww. postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu. Powołany przepis art. 154 ust. 1 ustawy nakazuje zbadanie prawidłowości przeprowadzenia całego konkursu ofert, gdyż wadliwość czynności podjętych w stosunku do jednego (kilku) uczestników (oferentów) wprost odnosi skutek w stosunku do pozostałych uczestników i złożonych przez nich ofert (uzyskanej liczby punktów); b) przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 1 oraz § 2 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy poprzez: - naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, - nieudostępnienie skarżącemu wszystkich akt postępowania oraz nie poinformowanie go o prawie do przejrzenia tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę do zawartych w nich informacji. Zarzut niniejszy dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania), - bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., albo niedopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, oraz bezpodstawna i bezprawna odmowa uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, - wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez skarżącego; c) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2008 r. Nr 164 poz. 1027 z późn. zm.) o ocenie ofert (art. 148), o podstawach odrzucania ofert (art. 149 ust. 1), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), jak również naruszenie określonej w art. 134 ust. 1 i 2 ustawy zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady nakładającej na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także równego (na takich samych zasadach) udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez: • odmowę udzielenia informacji o miejscu oferty skarżącego w tzw. rankingu ofert, • odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty skarżącego w stosunku do innych ofert oraz w stosunku do tzw. linii odcięcia po każdym kolejnym etapie negocjacji, • podział negocjacji na dwa niezależne etapy, rodzące - w opinii organu - różne skutki prawne, • odmówienie skarżącemu prawa do dalszych negocjacji, co do ceny i ilości świadczeń, w sytuacji zapewnienia tego prawa innym oferentom, • odmówienie oceny i klasyfikacji oferty skarżącego w tzw. rankingu ofert przy zastosowaniu liczby punktów, jakie oferta skarżącego uzyskała dla ceny określonej w jego ofercie pisemnej, • uniemożliwienie skarżącej uczestnictwa w konkursie ofert pomimo tego, że jego oferta nie podlegała odrzuceniu, • umieszczenie oferty skarżącego na miejscu w rankingu ofert niezgodnym z liczbą punktów uzyskaną przez ofertę skarżącego, • uniemożliwienie skarżącej złożenia nowej propozycji cenowej w toku późniejszych negocjacji, • naruszenie przepisów o konkursie ofert poprzez wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych (i dopuszczalnych) przez ustawę negocjacji, • naruszenie przepisów o wyborze ofert poprzez dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (zmianach oferty cenowej), • wprowadzenie przez organ I instancji w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny, • wprowadzenie i zastosowanie przez komisję konkursową nieznanej ustawie nowej przyczyny odrzucenia oferty skarżącego z powodu przedstawienia oferty cenowej na kwotę wyższą, niż cena oczekiwana albo spisanie protokołu rozbieżnego z negocjacji. Ponadto, skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zauważył, że działanie organu I instancji i Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, uniemożliwiło mu: • udział jego oferty w postępowaniu konkursowym na zasadach określonych w ustawie, • uczestniczenie w negocjacjach na zasadach równych dla wszystkich pozostałych w oferentów, • dokonanie należytej oceny prawidłowości wszystkich czynności komisji konkursowej, a co za tym idzie, • zawarcie z Dyrektorem [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem konkursowym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej "p.p.s.a."). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga Z. R. jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnosi w skardze zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sąd w pierwszym rzędzie poddał kontroli zaskarżoną decyzję pod kątem wykazanych uchybień formalnoprawnych z uwagi na fakt, że badanie zasadności zarzutów o charakterze materialnoprawnym możliwe jest, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich zasad tego postępowania, prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie. Według oceny Sądu Prezes Narodowego Zdrowia ponownie rozpoznając sprawę jaka organ odwoławczy w myśl art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy obarczoną licznymi uchybieniami procesowymi decyzję wydaną w I instancji przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Przede wszystkim organ odwoławczy wadliwie przyjął za organem I instancji, iż analiza przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach dowodzi, że postępowanie odwoławcze jest ograniczone do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu i że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 analiza treści art. 152 ust. 1, art. 154 ustawy o świadczeniach nie uzasadnia stwierdzenia, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a., określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu. Z tego względu za zasadny należy uznać zarzut skargi naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80, 107§ 3 k.p.a., albowiem organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że rozpatrując odwołanie świadczeniodawcy organy powinny przeprowadzić rzeczywistą a nie pozorowaną kontrolę rozstrzygnięć podejmowanych o zawarcie umów o udzielenie świadczeń i dlatego też dowodem w sprawie, jak słusznie wywodzi skarga, powinny być oferty również innych pomiotów, biorących udział w postępowaniu konkursowym. Organ aby skontrolować, czy nie doszło do naruszenia zasad tego postępowania winien porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców oraz skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Z powyższym zagadnieniem łączy się udział strony w toczącym się postępowaniu. Jak to podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. II GSK 121/12 brak jest dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a., albowiem potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Tak więc organy Funduszu odmawiając wglądu skarżącemu zarówno do ofert innych oferentów, uczestniczących w konkursie, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert dopuściły się obrazy art. 9 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powyższymi przepisami skarżący powinien być informowany przez organy rozpatrujące odwołanie w okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego jak również przysługuje mu prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i prawo do wypowiedzenie się do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Należy również wskazać, że odmawiając stronie przejrzenia akt sprawy, do którego ma prawo w myśl art. 73 § 1 k.p.a. organ winien zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. wydać stosowne postanowienie, na które przysługuje zażalenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia powyższego przepisu albowiem organ nie wydał postanowienia odmownego przez co prawa strony poprzez brak możliwości zaskarżenia tej czynności organu zostały w sposób istotny naruszone. Powyższe wykazane wyżej wadliwości prowadzonego postępowania skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Rozstrzygniecie jak w pkt 2 i 3 Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a. Sąd nie wypowiedział się co do zasadności podniesionych przez stronę zarzutów naruszenia prawa materialnego, uznając je za przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia mając na uwadze ocenę prawną, zawartą w niniejszym uzasadnieniu winien przeprowadzić postępowanie i szczegółowo odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę w jej odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w wyroku.