VI SA/Wa 2529/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2009 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu samochodowego oddala skargę Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] wydaną na podstawie m.in. art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy G., odmówiono zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu marki [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w dniu [...] czerwca 2008 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek Burmistrza Gminy G. o wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie ww. pojazdu samochodowego. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Straż Miejska wykonując swoje ustawowe obowiązki współpracuje z innymi służbami ratowniczymi. Do wniosku załączono m.in. pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w G. oraz pismo Kierownika Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w S. popierające starania wnioskodawcy. Po wezwaniu przez organ do uzupełnienia wniosku o nadesłanie uzasadnienia, z którego wynikałoby, w jakich konkretnie sytuacjach związanych bezpośrednio z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, wykorzystywany jest proponowany do uprzywilejowania pojazd oraz dwa inne, posiadane uprzywilejowane pojazdy, wnioskodawca pismem z dnia [...] lipca 2008 r. podał dziewiętnaście przypadków, w jakich były wykorzystywane dotychczas uprzywilejowane pojazdy w ruchu ([...] nr rej. [...] i [...] nr rej [...]) zaznaczając, iż pojazd [...] nr rej [...] został wycofany z eksploatacji i dlatego w jego miejsce zgłoszono pojazd [...], nr rej. [...]. Wskazano również, iż organ zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie zasadności wydania zezwolenia na użytkowanie pojazdu samochodowego jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym. Złożony wniosek został pozytywnie zaopiniowany. Odmawiając zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym wnioskowanego pojazdu, organ wskazał, iż prawo o ruchu drogowym reguluje zasady ruchu na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, wymagania w stosunku do osób kierujących pojazdami i innych uczestników ruchu oraz zasady kontroli ruchu drogowego. Art. 53 ust. 1 tej ustawy stanowi o wyjątkach od ogólnych zasad poruszania się po drogach. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy zezwolenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji może zostać udzielone jedynie jednostkom, których pojazdy, proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym, będą używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Organ podkreślił, iż ustawowa działalność straży gminnych polega na ochronie porządku publicznego (art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych - Dz. U. Nr 123, poz. 779, z późn. zm.). Ponadto ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o strażach gminnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 190) w art. 1 pkt 5 uchyliła przepis art. 13 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 ze zm.). Konsekwencją uchylenia tego przepisu było zniesienie odrębnego trybu i zasad uznawania pojazdów straży za pojazdy uprzywilejowane w ruchu drogowym i zastosowanie w tym zakresie zasad ogólnych wynikających z przepisu art. 53 ust. 1 pkt 12 - Prawa o ruchu drogowym. Skreślając art. 13 ustawy o strażach gminnych ustawodawca nie rozszerzył katalogu podmiotów, których pojazdy korzystają z uprzywilejowania w ruchu drogowym na mocy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym o pojazdy straży gminnych. Tak więc pojazdy straży gminnej mogą korzystać ze statusu pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym jedynie na podstawie stosownego zezwolenia. Z przedstawionych sytuacji organ wyprowadził wniosek, że posiadanie obecnie przez Straż Miejską jednego pojazdu uprzywilejowanego w ruchu jest wystarczające, bowiem pojazd taki może być używany jako uprzywilejowany jedynie w celu ratowania życia lub zdrowia ludzkiego. Natomiast zasadniczym zadaniem Straży Miejskiej jest ochrona porządku publicznego. Ponadto organ stwierdził, że wnioskujący nie wykazał by specjalistyczne służby w G., mające za zadanie ratowanie życia i zdrowia ludzkiego, nie zapewniały dostatecznej pomocy w tych sytuacjach. Wskazał, iż z materiału dowodowego wynika, że współpraca Straży Miejskiej w G. z Policją i Strażą Pożarną polega przede wszystkim na zabezpieczaniu miejsca zdarzenia. W tych okolicznościach posiadany jeden pojazd uprzywilejowany, zdaniem organu administracji, wystarcza do zadań związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych straże te zostały powołane do ochrony porządku publicznego, a stosownie do art. 11 pkt 3 tej ustawy jedynie współdziałają z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia lub zdrowia ludzkiego. Przepis ten jednakże, jak podkreślał organ administracji, nie jest samodzielną przesłanką do domagania się wydania zezwolenia na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Minister stwierdził ponadto, że uprzednio udzielone zezwolenia nie mogą stanowić argumentu za ich kontynuowaniem. Minister wskazał ponadto, iż argumentem przemawiającym za wydaniem zezwolenia nie może być również pozytywna opinia Komendanta Wojewódzkiego Policji w S.. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zauważył, iż opinia, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru, jest tylko oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniujących, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny. Opinia, o której mowa wyżej, jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na używanie pojazdu jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym, podlegająca rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w takiej sprawie według zasad określonych w art. 7 k.p.a. oraz w trybie określonym w art. 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. Powołał wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt II SA 1818/00, LEX nr 53353. Od powyższej decyzji Burmistrz Gminy G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że Straż Miejska w G. zatrudnia 10 strażników pracujących w systemie dwuzmianowym i dwa pojazdy uprzywilejowane używane są naprzemiennie. Podkreślił, iż zakup samochodu marki [...] stanowił duży wysiłek finansowy i został zrealizowany z nadzieją wykorzystania go w miejsce wycofanego z eksploatacji uprzywilejowanego pojazdu marki [...]. Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. W ocenie organu przepis art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym jest wyjątkiem od zasady poruszania się po drogach publicznych i wyraża wolę ustawodawcy do ograniczania ilości pojazdów uprzywilejowanych, na co zwrócił również uwagę w swoich wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. Minister uznał za błędne stanowisko skarżącego, iż do zadań Straży Miejskiej należy ratowanie życia lub zdrowia ludzkiego, straż ta bowiem została powołana głównie do ochrony porządku publicznego. Zaznaczył, że przesłanką do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdu na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 prawa o ruchu drogowym nie może być pozostawanie pojazdu w gotowości na wypadek konieczności jego użycia jako pojazdu uprzywilejowanego w ruchu drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Burmistrz Gminy G. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymał argumentację zawartą we wniosku o wydanie zezwolenia oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania wymieniając: art. 7, 12 oraz 80 k.p.a. Wskazywał na wielkość i usytuowanie gminy G. i występujące z tego wypadki drogowe i losowe. Dotychczas wielokrotnie pojazdy korzystające ze statusu uprzywilejowanych w ruchu drogowym były używane do zabezpieczeń wypadków drogowych i kolizji do czasu przybycia Policji, do usuwania przeszkód na drogach i zabezpieczania miejsc pożaru, ponadto, w przypadku braku karetki w Pogotowiu Ratunkowym w G., Straż Miejska przewoziła lekarza w celu ratowania życia i zdrowia ludzi. Skarżący podkreślał, iż strażnicy miejscy przeszli specjalistyczne szkolenie przedmedyczne oraz szkolenie z zakresu używania defibrylatora. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie prawidłowo ustalił, iż podstawową zasadą ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przestrzeganiu tej zasady najlepiej służy równość uczestników ruchu drogowego, rozumiana jako podporządkowanie ich działań na drogach publicznych jednolitym, wspólnym dla wszystkich regułom tego ruchu. Wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 53 ust. 1 tej ustawy, przewidujący możliwość uprzywilejowania niektórych kategorii pojazdów w ruchu drogowym. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 53 ust. 1 prawa o ruchu drogowym pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy: 1) jednostek ochrony przeciwpożarowej; 2) pogotowia ratunkowego; 3) Policji; 4) jednostki ratownictwa chemicznego; 5) Straży Granicznej; 6) Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego; 7) Agencji Wywiadu; 8) Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 9) Służby Więziennej; 10) Biura Ochrony Rządu; 10a) kontroli skarbowej; 10b) Służby Celnej; 11) Inspekcji Transportu Drogowego 12) jednostki niewymienionej w pkt 1-11 jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego – na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Powołany wyżej przepis art. 53 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym jest jedynym przepisem regulującym od strony podmiotowej kwestię uprzywilejowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r., zmieniającej m.in. z dniem 25 stycznia 2004 r. ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, obowiązywał art. 13 ustawy o strażach gminnych, zobowiązujący Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu i zasady uznawania pojazdów straży za pojazdy uprzywilejowane. Z przepisu tego wynikało m.in. odrębne i niejako samoistne uprzywilejowanie pojazdów straży miejskiej. Uchylając powyższy przepis ustawodawca nie rozszerzył jednocześnie katalogu podmiotów, których pojazdy korzystają z uprzywilejowania w ruchu drogowym na mocy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym o pojazdy straży gminnych. Tak więc pojazdy straży gminnej mogą korzystać ze statusu pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym jedynie na podstawie stosownego zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Konsekwencją uchylenia powołanego przepisu art. 13 ustawy o strażach gminnych było zatem zniesienie odrębnego trybu i zasad uznawania pojazdów straży za pojazdy uprzywilejowane w ruchu drogowym i zastosowanie w tym zakresie zasad ogólnych, wynikających z przepisu art. 53 ust. 1 pkt 12 prawa o ruchu drogowym. Przy czym należy wskazać, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 24 maja 1999 r. II SA 547/99, wyrok NSA z 9 października 1998 r. II SA 1081/98, wyrok NSA z 2 lutego 1999 r., II SA 1750/98) chodzi tutaj o przypadki bezpośrednich – faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie działań ewentualnych lub hipotetycznych, które mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości. Powyższe zezwolenia są wydawane w ramach uznania administracyjnego przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie. Oznacza to, iż wybór sposobu rozstrzygnięcia w sprawie należy do organu a jedynie winien być on właściwie uzasadniony. Jak trafnie podkreślił organ, ratowanie życia lub zdrowia ludzkiego nie jest podstawową działalnością straży miejskich. Podstawową działalnością straży jest ochrona porządku publicznego. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, że Straż Miejska w G. zabezpiecza przede wszystkim miejsca zdarzenia. Zabezpieczanie miejsc zdarzenia, nie jest wystarczającą przesłanką do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdu na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 prawa o ruchu drogowym. Natomiast współpraca z pogotowiem ratunkowym i wykonywanie zadań związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego jest zabezpieczona przez posiadany jeden pojazd, korzystający ze statusu uprzywilejowanego w ruchu drogowym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2008 r. (syn. akt I OSK 1884/07), każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływa na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto, każde zwiększenie liczby tego rodzaju pojazdów ogranicza możliwość właściwego korzystania z uprzywilejowania pojazdom, które obligatoryjnie z tego uprawnienia korzystają. Nie można zatem podzielić zarzutu skargi, że organ dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował przepis art. 53 ust. 1 pkt 12 cyt. ustawy. Organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, swoje rozstrzygnięcie prawidłowo uzasadnił, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. wskazał na przesłanki, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzję i swoje stanowisko przekonywująco uzasadnił. Wyważył interes skarżącego i interes społeczny, polegający na dążeniu do zapewnienia ochrony bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla wszystkich uczestników ruchu. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., opinia zawarta w aktach sprawy została przez organ oceniona w ramach rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego. Należy zauważyć, że przepis art. 53 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie uprzywilejowania pojazdu samochodowego w ruchu drogowym od uprzedniego zasięgnięcia opinii jakiejkolwiek jednostki, w przedmiotowej sprawie - Komendanta Wojewódzkiego Policji w S.– jako jednostki, która uczestniczy w akcjach związanych z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego. Opinia taka nie może wpływać na kształt rozstrzygnięcia w tej sprawie. Może być natomiast wykorzystywane jako źródło informacji w postępowaniu wyjaśniającym, jako pochodzące od jednostki, której podległe podmioty uczestniczą w akcjach ratowniczych. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - w zakresie spraw rozpatrywanych na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym - jest jednolite i uznaje odmowę uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów jako zgodną z prawem i intencją ustawodawcy, zmierzającą do ścisłego zawężenia kategorii pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wbrew twierdzeniom skargi, prawidłowo ocenił materiał dowodowy w sprawie, a podnoszone przez organ argumenty są dla Sądu w pełni przekonywujące i dlatego przedmiotowej decyzji nie można było uznać za dowolną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.