VI SA/Wa 2544/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2012 r.; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w pkt 1, nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz K. kwotę 1563 (jeden tysiąc pięćset sześćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2012 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na K. (skarżący) karę pieniężną w kwocie 43.520,00 złotych. Podstawą prawną decyzji był art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jako sankcja za umieszczenie w pasie drogowym plakatów wyborczych zawierających wizerunek kandydatów skarżącego. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżone zostało w drodze wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jako uzasadnienie faktyczne wniosku strona podniosła, że nie zgadza się z okresem, za jaki naliczona została opłata, a w materiale dowodowym brak jest dowodów potwierdzających stanowisko organu w powyższym przedmiocie. W toku postępowania odwoławczego organ uzupełnił postępowanie dowodowe poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków zawnioskowanych przez skarżącego. Dodatkowo, z urzędu przeprowadził dowód z zeznań pracowników rejonu, którzy dokonywali objazdów i wpisów do dziennika objazdów. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]marca 2012 r. Z wydaną decyzją nie zgodził się K. , wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniósł, iż organ administracji ustalając okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wykorzystał notatki służbowe i protokoły z oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu, które potwierdzają: akt znajdowania się plakatów wyborczych w pasie drogowym w dniu ich sporządzenia. Skarżący nie kwestionuje treści protokołów i notatek sporządzonych w dniach [...].09.2011 r. - [...].09.2011 r. oraz w dniu [...].09.2011 r., potwierdzając tym samym fakt pozostawania plakatów wyborczych w pasie drogowym drogi krajowej numer 10 do dnia 22 września 2011 roku oraz w pasie drogowym drogi numer 22 do dnia 26 września 2011 roku. Skarżący nie akceptuje natomiast kary finansowej za pozostały okres tj. do dnia 14 października 2011 r. Skarżący podniósł, iż w aktach sprawy brak jest protokołów i notatek pracowników potwierdzających zajęcie pasa drogowego po dniu 22 września 2011 r. (droga numer 10) oraz po dniu 26 września 2011 r. (droga numer 22); jest wyłącznie informacja z dnia [...] listopada 2011 roku zawierająca kwestionowane przez skarżącą daty usunięcia plakatów. Organ administracji w jego ocenie bezzasadnie przyjął, że do dnia kontroli plakaty były rozmieszczone w pasie drogowym, a nie uwzględnił okoliczności, że mogły one zostać wcześniej usunięte. Skarżący podniósł nadto, iż jest całkowicie niezrozumiałe, dlaczego pracownicy organu zgromadzili kompleksowy materiał dowodowy wyłącznie za część okresu, za który nałożona została kara. Jest przy tym zauważalne, że przez okres 3 dni, od dnia 20 września, kontrole przeprowadzane były codziennie i na ich okoliczność sporządzano protokoły wraz z dokumentacją fotograficzną, a pozostały okres podsumowany został wyłącznie oświadczeniem pracownika. Okoliczność ta w ocenie skarżącego powoduje wątpliwości co do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. W aktach sprawy znajduje się również pismo organu z dnia [...] września 2011 r., które zawiera informację o dokumentacji koniecznej dla postępowania administracyjnego. Analizując jego treść można konstatować, że w dniu jego sporządzenia plakaty i wyborcze nie zajmowały już pasa drogowego. W przeciwnym wypadku, skoro nadal biegł okres zajęcia pasa drogowego, to w jakim celu przekazywana była ta dokumentacja. Organ administracji jako podmiot profesjonalny najpierw winien zgromadzić materiał dowodowy, a dopiero potem wszcząć postępowanie administracyjne. Z powyższych motywów, wskazując na treść art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. skarżący wyraził pogląd, że organ administracji nie zgromadził w sposób prawidłowy kompleksowego materiału dowodowego, a dodatkowo dokonał błędnej oceny zgromadzonego materiału. Podkreślił, iż podjął próbę współpracy z organem i "naprowadzał" wnioski dowodowe konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy, jednak organ z nieznanych powodów odmówił im wiarygodności. Skarżący raz jeszcze podkreślił, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie udowodnił w sposób wystarczający okresu zajęcia pasa drogowego. W tym zakresie oparł się na domniemaniu faktycznym, że skoro w dniu 14 października 2011 roku plakaty nie znajdowały się w pasie drogowym to w tym też dniu zostały one usunięte. Takie rozważania są niedopuszczalne i nie mogą się ostać, w szczególności w przypadku ich kwestionowania przez stronę. W postępowaniu odwoławczym organ samodzielnie dostrzegł brak w materiale dowodowym i postanowił przeprowadzić sanacyjny dowód z urzędu w postaci "zeznań pracowników rejonu". Zdaniem skarżącego można domniemywać, iż są to pracownicy organu lub jego jednostki organizacyjnej. W takiej sytuacji stosunek zależności, jakim niewątpliwie jest stosunek pracy, powinien z założenia dyskwalifikować zeznania tych świadków. Podniósł, iż jest niezrozumiałe przeprowadzenie dowodu z zeznań tych pracowników, skoro ich obiektywizm jest znikomy. Dodatkowo skarżący zarzucił, iż przeprowadzenie ww. dowodu dotknięte jest błędem formalnym. Strona nie miała wiedzy, że w dniu wyznaczonej rozprawy będą przeprowadzane dowody z zeznań innych osób, niż wymienieni we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Po otrzymaniu zawiadomienia o rozprawie, uzasadnione było przeświadczenie, że jedynymi wezwanymi świadkami, będą osoby wnioskowane przez stronę. Skoro organ wydając decyzję potwierdził, że dysponuje już całością materiału dowodowego, to jego uzupełnienie z urzędu, na etapie postępowania odwoławczego, jako zaskakujące, powinno być stronie zasygnalizowane w sposób wyraźny. Nie mając wiedzy o pozostały świadkach strona nie była reprezentowana na rozprawie i pozbawiona została możliwości zadawania im pytań. Podkreślił, że okoliczność ta ma szczególne znaczenie w sprawie, w której istnieje spór co do stanu faktycznego pomiędzy stroną a organem. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153, poz.1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych powyżej przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem obie decyzje dotknięte są wadą powodującą ich nieważność. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jedną z przyczyn nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jest skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Decyzje powinny być skierowane do partii politycznej a nie do jej komitetu wyborczego. Z ustaleń organu wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego nastąpiło wskutek stwierdzenia w pasie drogowym reklam wyborczych kandydatów partii politycznej P. (dalej jako [...]) w związku z wyborami parlamentarnymi do Sejmu i Senatu w Polsce w 2011 roku. Sąd stanął na stanowisku, iż stan prawny w sprawie niniejszej determinują przepisy obowiązujące w dacie domniemanego naruszenia prawa, w tym przede wszystkim art. 104 pkt 1 Ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu RP (Dz.U.2007 Nr 190 poz. 1360; dalej: Ordynacja wyborcza), zgodnie z którym odpowiedzialność majątkową za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi partia polityczna, która ten komitet powołała. Należy zauważyć, iż fakty będące podstawą nałożenia kary pieniężnej miały miejsce przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz.112 ze zm.), czyli dniem 1 sierpnia 2011 r. Kwestia, kto jest stroną w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1539/10 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w sprawie wyborów do Parlamentu Europejskiego ale treść przepisów, zwłaszcza art. 56 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 25, poz. 219 ze zm.) jest zbliżona do art. 104 pkt 1 Ordynacji wyborczej. Także w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa 1966/10 na gruncie Ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego tut. Sąd wskazał, że "to partia polityczna, która powołała komitet wyborczy ponosi pełną odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego (...).. Są to bowiem zobowiązania tej partii politycznej, a nie jej organu - jakim jest komitet wyborczy, czy tym bardziej pełnomocnika finansowego tego komitetu wyborczego (...)". W świetle stwierdzonych wad decyzji skutkujących ich nieważnością Sąd jest zwolniony od rozważania dalszych zarzutów podniesionych w skardze. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W kwestii wstrzymania wykonania decyzji dotkniętych wadą nieważności Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a.