VI SA/Wa 2548/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi "C." Sp. z o.o. z siedzibą w U. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez przedsiębiorstwo "C." Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości U. [...],[...] - [...] G. (dalej Strona, Skarżący) jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2013 r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), (dalej k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. a, art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265), lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 13, art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.), art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r., poz. 1155 ze zm.), utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2013 r. Nr [...] nakładającą na stronę karę pieniężną w wysokości 25.000,00 zł. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz upoważnienia nr [...] wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2011 r., przeprowadzono kontrolę przedsiębiorcy "C." Sp. z o.o. Kontrolą został objęty IV kwartał 2010 r. oraz I, II i III kwartał 2011 roku w zakresie dotyczącym 15 kierowców zatrudnionych przez Stronę. W toku czynności kontrolnych stwierdzono naruszenie przepisów prawa przez Stronę, w związku z powyższym wraz z protokołem kontroli [...] lutego 2012 r. doręczono jej zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Strona została pouczona o przysługującym jej prawie wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. jednak nie skorzystała z prawa wypowiedzenia się co do materiałów zebranych w postępowaniu, jak i z możliwości przeglądania akt w toku postępowania. Nie występowała również o udzielenie informacji w zakresie z toczącego się postępowania. W związku z powyższym w [...] marca 2012 r. została wydana decyzja, od której Strona się odwołała i którą Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ramach wykonania zaleceń organu II instancji Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przesłuchał osobę upoważnioną przez Stronę do jej reprezentowania podczas kontroli, która oświadczyła, że była przy każdej wizycie kontrolujących, w tym przy rozpoczęciu kontroli oraz że osobiście odbierała i przekazywała kontrolującym każdy dokument. A ponadto Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego [...] listopada 2012 r. pismem nr [...], podobnie jak na wcześniejszym etapie postępowania, ponownie wezwał Stronę do okazania wykresówek, danych cyfrowych z kart kierowców i urządzeń rejestrujących, dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów, dokumentacji związanej z nawiązaniem i przebiegiem stosunku pracy, dokumentów CMR oraz ewidencji czasu pracy dotyczącej kontrolowanych kierowców. Pismem z [...] grudnia 2012 r. kontrolowany zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu na przedstawienia ww. dokumentów do [...] lutego 2013 r. Pomimo przychylenia się przez organ do tej prośby, a nawet dalszego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, Strona nie przedstawiła żądanych dokumentów. W związku z powyższym organ I instancji wydał decyzję z [...] maja 2013 r., którą wymierzył na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt. 3, ust. 6 oraz na podstawie lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, karę grzywny za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień 500 zł na jednego kierowcę, w stosunku do 15 kierowców, co dało karę w wysokości 15.000,00 zł albo 15.500,00 zł (w zależności od ilości dni w miesiącu) na jednego kierowcę i sumę 229.500,00 zł. Zgodnie natomiast z art. 92a ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym karę organ ograniczył do wysokości 25.000,00 zł. Pismem z [...] czerwca 2013 r. Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania względnie nałożenie kary z lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Strona zarzuciła, że w przedmiotowej decyzji, jedynym naruszeniem było nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez 15 kierowców. Strona wskazała, że organ uznał, iż wszyscy kierowcy w okresie objętym kontrolą wykonywali czynności zawodowe. Nie ustalono w toku kontroli, czy kierowcy faktycznie w tym czasie wykonywali przewozy drogowe co jest niezbędne dla ustalenia, czy kierowcy mieli obowiązek używania we wskazanych dniach wykresówek. W toku prowadzonego postępowania nie ustalono również, czy w okresie objętym kontrolą kierowcy prowadzili pojazdy wyposażone w tachograf cyfrowy, czy też analogowy. Nie ustalono też, na jakich trasach i jakim pojazdami wykonywane były przewozy drogowe, przez kierowców, których danych żądano, co jest szczególnie istotne w kontekście faktu, że gro przewozów wykonywanych przez skarżącego jest wykonywanych na trasach między Rosją a Unią Europejską a tym samym jest wyłączonych od obowiązku stosowania przepisów rozporządzenia nr 561/2006. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji. Organ wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów tj. art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady EWG Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. oraz art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, przedsiębiorca jest obowiązany udokumentować każdy dzień okresu, w przedziale którego dany kierowca był zatrudniony bądź wykonywał przewozy na jego rzecz. Dni, w które wykonywano przewozy podlegające przepisom rozporządzenia nr 561/2006 należy przedłożyć wykresówki lub dane cyfrowe, natomiast w przypadku, w którym kierowca nie prowadził pojazdów podlegającym przepisom tego rozporządzenia czyli np. prowadził inne pojazdy lub odbierał odpoczynek należy wystawić dokument potwierdzający fakt nieprowadzenia pojazdu zdefiniowanego przez przepisy rozporządzenia nr 561/2006 (WE). Ponadto zgodnie z art. 72 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności: udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli. Jeżeli Strona nie posiadała z okresu objętego kontrolą wykresówek, danych cyfrowych lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu to mogła przedstawić inne dokumenty pozwalające ustalić przyczyny takiego stanu i potwierdzające rzeczywistą niemożność przedłożenia dokumentacji. Organ nie zgodził się z zarzutem, że nie istniał obowiązek okazania stosownych dokumentów w przypadku przewozów wykonywanych poza terytorium Wspólnoty Europejskiej, podlegających przepisom umowy AETR. Organ wyjaśnił, że obowiązek przechowywania wykresówek, danych cyfrowych i wydruków wynika zarówno z przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR). W przypadku przewoźnika, który ma siedzibę na terenie Wspólnoty Europejskiej musi on dokumentować we właściwy sposób każdy okres pracy kierowcy niezależnie od tego czy przewozy odbywają się zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub umowy AETR. Ponadto organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 92c ustawy o transporcie drogowym, uwalniające stronę od odpowiedzialności. W skardze Skarżący zarzucił powyższej decyzji obrazę prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z pkt 3.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie wobec skarżącej i nałożenie na nią kary pieniężnej, i wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, powielając treść argumentacji z odwołania od decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie na potwierdzenie stanowiska, że Skarżący był zobligowany podczas kontroli do udokumentowania każdego dnia pracy zatrudnionych przez siebie kierowców i okazania dokumentacji podczas kontroli organu czego nie uczynił, przywołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 86/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie narusza prawa. Wychodząc od analizy stanu prawnego w niniejszej sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma natomiast tych kar pieniężnych, jak stanowi ust. 3 pkt 3 tego przepisu, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 25.000 złotych dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 51 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. W niniejszej sprawie obowiązkiem, który Skarżący powinien był spełnić aby nie podpadać pod normę art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, było okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty każdego kierowcy, którego dotyczyła kontrola, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 3 do tej ustawy lp. 6.3.7 wysokość kary pieniężnej za nie okazanie tych dokumentów podczas kontroli w przedsiębiorstwie w stosunku do każdego kierowcy i za każdy dzień, wynosi 500 zł. Obowiązek natomiast posiadania takich dokumentów regulują przepisy, zarówno unijne jak i krajowe. Zgodnie zatem z przepisem art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. (...). Ponadto, stosownie do treści art. 15 ust. 7 lit. c) omawianego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, upoważniony funkcjonariusz służb kontrolnych może sprawdzić przestrzeganie przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, analizując wykresówki, wyświetlone lub wydrukowane dane zapisane przez urządzenie rejestrujące lub przez kartę kierowcy, lub, jeśli ich brak, analizując wszelkie inne dokumenty pomocnicze, usprawiedliwiające nieprzestrzeganie przepisów, takie jak określone w art. 16 ust. 2 i 3. W przepisach tych (art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006) prawodawca unijny przewiduje pewne sytuacje, w których gdy pojazdu nie wyposażono w urządzenie rejestrujące zgodnie z rozporządzeniem (EWG) nr 3821/85, przedsiębiorstwa transportowe sporządzają rozkład jazdy oraz plan pracy zawierające w odniesieniu do każdego kierowcy nazwisko, miejsce bazy pojazdu oraz ustalony z góry harmonogram różnych okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności. Każdy kierowca przydzielony do wykonywania przewozów, o których mowa w ust. 1, posiada wyciąg z planu pracy i kopię rozkładu jazdy. Ten plan pracy jest przechowywany przez przedsiębiorstwo transportowe przez rok po upływie objętego nim okresu. Przedsiębiorstwo transportowe doręcza wyciągi z planu pracy zainteresowanym kierowcom na ich żądanie i jest on okazywany i przekazywany na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Prawodawca krajowy natomiast w art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców, nałożył na pracodawcę obowiązek prowadzenia ewidencji czasu pracy kierowców w formie zapisów na wykresówkach, wydruków danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego, plików pobranych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego, innych dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności, lub rejestrów opracowanych na podstawie dokumentów, o których mowa powyżej. Pracodawcy, którzy prowadzą ewidencję w tej formie, zobowiązani są do prowadzenia indywidualnych kart ewidencji nieobecności pracownika w pracy z podziałem na rodzaj i wymiar. Ewidencję czasu pracy, prowadzoną w tej formie pracodawca udostępnia kierowcy na jego wniosek oraz przechowuje przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego. Z powyższych przepisów wspólnotowych oraz krajowych jednoznacznie wynika, iż co do zasady każdy przedsiębiorca prowadzący przewozy drogowe, niezwolnione z obowiązku posiadania urządzenia rejestrującego, zobowiązany jest do przechowywania w siedzibie przedsiębiorstwa wykresówek, danych z karty każdego kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. W dniu, w którym kierowca prowadzi pojazd, nie wyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub umowy AETR, czas pracy powinien być rejestrowany na wykresówkach w przypadku tachografu analogowego lub karcie kierowcy w przypadku tachografu cyfrowego. Pozostałe dni, w których kierowca pojazdu nie prowadził, powinny zostać udokumentowane w inny sposób. Nie ulega zatem wątpliwości, że podczas kontroli w przedsiębiorstwie, pracodawca powinien być w stanie udokumentować każdy dzień pracy zatrudnionego przez siebie kierowcy. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły zatem przepisów prawa materialnego, w tym zarzucanego przez Skarżącego art. 92a ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa proceduralnego, zawartych w uzasadnieniu skargi, Sąd nie zgadza się z zrzutem naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie ustalenie w toku kontroli, czy kierowcy objęci kontrolą oraz wymienieni w decyzji organu faktycznie w tym czasie wykonywali przewozy drogowe. Z akt administracyjnych postępowania wynika, że kierowcy, o których mowa byli zatrudnieni w przedsiębiorstwie Skarżącego i organ I instancji kilkukrotnie wzywał Skarżącego do okazania wykresówek, danych cyfrowych z kart kierowców i urządzeń rejestrujących, dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów, dokumentacji związanej z nawiązaniem i przebiegiem stosunku pracy, dokumentów CMR oraz ewidencji czasu pracy dotyczącej kontrolowanych kierowców. Pomimo przedłużenia terminu na przedstawienie ww. dokumentów Skarżący, bez żadnych wyjaśnień, ich nie przedstawił. Skarżący twierdzi natomiast, że jedynym naruszeniem, którego się dopuścił w przedmiotowej sprawie było nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu u 15 kierowców zatrudnionych w jego firmie. Skarżący zarzuca następnie, że we wszystkich tych przypadkach uznano, że kierowcy w okresie objętym kontrolą wykonywali czynności zawodowe, nie ustalono natomiast czy kierowcy faktycznie w tym czasie wykonywali przewozy drogowe. Podkreślenia jednak wymaga, że właśnie za nie przedstawienie ww. dokumentów została wymierzona Skarżącemu kara pieniężna, gdyż właśnie na tym polegało naruszenie przez Skarżącego obowiązków, wymienionych w lp. 6.3.7 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący, zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym, ustawy o czasie pracy kierowców, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, jak również Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), był zobligowany do posiadania rzeczonej dokumentacji i udostępnienia jej organom orzekającym w niniejszej sprawie, co też zostało precyzyjnie wykazane w zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzuca również organom orzekającym w niniejszej sprawie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. podnosząc, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za uzasadnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd zatem stwierdza, że organ II instancji w sposób bardzo szczegółowy i zupełny wyjaśnił podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia, a następnie precyzyjnie opisał fakty, na których oparł to rozstrzygnięcie. Trudno natomiast wyjaśnić przyczyny odmowy wiarygodności i mocy dowodowej innych dowodów, jeżeli Strona ich w ogóle nie wskazuje. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, popartym przywołanym orzecznictwem sądów administracyjnych, iż strona w postępowaniu administracyjnym nie może zachowywać się biernie zwłaszcza, jeżeli kwestionuje ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ. To na stronie bowiem spoczywa ciężar wykazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona określone, korzystne dla siebie skutki prawne (wyrok WSA z 24 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 661/08). Jeżeli zatem Skarżący twierdzi, że istnieją okoliczności, które wskazują, że nie podlegał obowiązkowi posiadania i przedstawienia żądanej przez organ dokumentacji, to powinien to wykazać. Tymczasem Skarżący tego nie czyni, podnosi natomiast ww. zarzuty proceduralne. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawidłowo zastosował przepisy prawa zarówno postępowania administracyjnego jak i materialnego. Uznając zatem powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.