VI SA/Wa 2548/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." utrzymało w mocy zaskarżoną przez P. T. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję tego samego organu z [...] lipca 2020 roku, stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r. o udzieleniu P. T. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową ze złoża "[...]" na części działek nr [...] o powierzchni 1,0397 ha w [...], gmina [...], w powiecie [...]. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Starosta [...] udzielił P. T. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową ze złoża "[...]" na części działek nr [...] o powierzchni 1,0397 ha w [...]. Akt ten poprzedzało wydanie postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2018 r. o uzgodnieniu przedłożonego projektu decyzji, przy czym pierwotnie, [...] maja 2018 r. wydano postanowienie odmowne, które następnie, zostało przez Wójta Gminy [...] uchylone. W październiku 2019 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] o tym, że planowana działalność wydobywcza narusza studiom uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Działki przeznaczone pod tę działalność ujęte są bowiem jako obszary rolne i do zalesień. Decyzją z [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność wspomnianej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r. Organ wskazał, że ta dotknięta jest rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064), bo przewidziana koncesją działalność wydobywcza miałaby się odbywać na terenach przeznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy pod działalność rolniczą i zalesienie. Wydając zaskarżoną do Sądu decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że art. 7 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego jest jednoznaczny i stanowi, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą dopuszczalne jest tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto organ powołał się na art. 29 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, w myśl którego odmowa udzielenia koncesji powinna nastąpić w przypadku, gdy jej udzielenie uniemożliwiłoby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że na terenie objętym wnioskiem skarżącego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Rady Gminy [...] z [...] października 2017 r. przyjęto natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie stanowiącej część tego studium mapy stwierdzono, że działki wskazane przez skarżącego we wniosku przeznaczone są w studium na potrzeby działalności rolnej i zalesień. W ocenie organu kolizja wniosku z treścią studium oznacza, że decyzję o udzieleniu koncesji wydano z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji z [...] lipca 2020 r., podczas gdy nie było do tego podstaw z powodu naruszenia przepisów proceduralnych i prawa materialnego. Podniósł, że decyzja o udzieleniu koncesji była prawidłowa. Sformułował nadto zarzut naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego wbrew obowiązkowi wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału oraz naruszenie zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 6, art. 7, art.8, art. 9, art. 15, art. 16 i art. 10 k.p.a. Zdaniem skarżącego decyzja narusza także art. 107 § 3 k.p.a., bo powiela uzasadnienie decyzji wydanej w pierwszej instancji, art. 156 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Zarzucił też uchybienie prawa materialnego, to jest art. 7 i art. 29 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego poprzez wadliwą wykładnię, prowadzącą do nieuzasadnionego wniosku, że nie ma podstaw do wydania decyzji pozytywnej o przyznaniu koncesji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2020 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny tej sprawy ustalono i oceniono prawidłowo, a wykładnia i zastosowanie przepisów prawa materialnego nie nasuwa istotnych zastrzeżeń. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że decyzja o przyznaniu koncesji z 18 czerwca 2018 r. dotknięta była wadą kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Rozstrzygnięcie organu zostało prawidłowo, przekonująco uzasadnione i nie nasuwa żadnych wątpliwości co do jego legalności. Zastrzeżona dla poważnych wad materialnych instytucja stwierdzenia nieważności decyzji zapewnia możność eliminowania z obrotu tych aktów, które uzyskały nawet przymiot ostateczności, ale ciężar popełnionych przy ich wydawaniu uchybień nie pozwala na zachowanie ich w mocy w świetle zasady praworządności formalnej. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ta wprawdzie pojemna znaczeniowo przesłanka daje się jednak zredukować do kilku kategorii przypadków, w których decyzja powinna podlegać wzruszeniu. Współcześnie (bo ocena tej przesłanki podlegała przez lata dynamicznej wykładni) w orzecznictwie i nauce podkreśla się to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy spełnione zostały, zasadniczo kumulatywnie ujmowane trzy przesłanki, o jest oczywiste naruszenie przepisu, którego znaczenie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a ponadto skutkiem naruszenia jest powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. np. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, LEX 1145109, M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2020, komentarz do art. 156, teza C.8). Z oczywistością naruszenia mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi "rzucająca się w oczy" rozbieżność pomiędzy treścią decyzji a jej hipotetyczną treścią – wzorcem wynikającym z prawidłowego zastosowania adekwatnych w danej sprawie przepisów. Dlatego – co do zasady – rażące naruszenie dotyczyć może przepisów jednoznacznych, nienasuwających wątpliwości interpretacyjnych, pola do niejednorodnych wyników wykładni. Z kolei sprzeczność z praworządnym porządkiem prawnym oznacza tyle, że skutki wykonania decyzji okazują się uchybiać podstawowym wartościom podlegającym ochronie we współczesnym demokratycznym państwie prawnym, takim jak zdrowie, życie ludzkie, środowisko naturalne i inne. Kojarzyć je można w szczególności z tymi, które stanowią przedmiot regulacji konstytucyjnej czy unijnej na poziomie traktatowym. Klauzula ta rzecz jasna nie może mieć stałej treści i wypełnić ją można dopiero po analizie konkretnej sprawy. W tej sprawie doszło do uchybienia wyraźnego, jednoznacznego w swym brzmieniu art. 7 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego. Przepis ten jest jasny, nie pozostawia wątpliwości wymagających sięgania po skomplikowane narzędzia wykładni. Zabrania wprost udzielania koncesji w przypadku sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez wnioskodawcę wykorzystaniem działek na cele wydobywcze a przeznaczeniem tychże – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym przypadku ochronie poddano jedną z istotnych dla państwa prawa wartości, w postaci samodzielności gminy w sprawowaniu władztwa planistycznego. Wprawdzie studium nie jest – w świetle art. 9 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) – aktem prawa miejscowego, niemniej jego uchwalenie stanowi pierwszy, wstępny etap podjęcia przez gminę uchwały zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, któremu art. 14 ust. 8 tej ustawy przypisuje walor prawa miejscowego. Z niebudzących i niezakwestionowanych przez skarżącego ustaleń organu wynika, że koncesja została udzielona wbrew klarownym i jednoznacznym postanowieniom studium. Nie naruszono reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego ani oceny dowodów, skodyfikowanych w art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. Dlatego zasadnie organ ocenił, że wyczerpana została przesłanka rażącego naruszenia prawa. Tkwiło ono w decyzji o udzieleniu koncesji od samego początku. Gospodarcze skutki decyzji, do których odwołuje się skarżący nie mogły stanąć na przeszkodzie wyeliminowaniu decyzji Starosty [...] z obrotu, a to dlatego że skutki wykrycia rażącego naruszenia prawa mają charakter obiektywny w tym znaczeniu, że nie poddają się relatywizacji ze względu na stopień czy postać korzyści uzyskanej przez beneficjenta z tytułu wydanej wadliwie decyzji. Jedynymi przesłankami negatywnymi gilotynującego orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa jest przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. upływ czasu bądź wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Żadna z nich nie zachodziła. W demokratycznym państwie prawa nikt nie powinien czynić użytku z prawa nabytego z rażącym naruszeniem ustawy, co nie oznacza że skarżący, korzystający w dobrej wierze z przyznanych w drodze decyzji uprawnień nie zasługuje na ochronę. Mogą być one jednak realizowane w drodze odrębnych środków prawnych, poza niniejszym postępowaniem. O naruszeniu w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu zasad wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 16 czy art. 10 k.p.a. nie może być mowy. Organ rozstrzygał w oparciu o należycie określoną podstawę prawną, zapewnił skarżącemu dostęp do postępowania, nie nadwerężył zaufania jednostki do organu, ani nie uchybił zasadom równego traktowania czy proporcjonalności. Z instytucji dwuinstancyjności postępowania skarżący skorzystał składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powielenie w pewnym zakresie argumentacji zawartej w decyzji pierwszoinstancyjnej nie stanowi wady postępowania, która czyniłaby zasadnym zarzut pozbawienia skarżącego do drugiej instancji administracyjnej. Zasada trwałości decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 16 k.p.a. także nie została naruszona, bo ma ona charakter względny, a wyjątek od jej respektowania w tej sprawie, w postaci wyeliminowania decyzji w trybie nadzwyczajnym, bezsprzecznie się ziścił. Motywy podjętej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszechstronnie i przekonująco uzasadniło czyniąc także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nieuzasadnionym. Już tylko końcowo Sąd wyjaśnia, że sprawa niniejsza została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Aktualnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, co czyniło uzasadnionym procedowanie na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325) oddalił skargę.