VI SA/Wa 2577/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. O. i J. O. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor OW NFZ) z [...] maja 2013 r., którym odmówiono B. O. i J. O. - wspólnikom spółki cywilnej C. w P. (dalej skarżący), wszczęcia postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez nich odwołania od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: chirurgii ogólnej na obszarze Miasta P., które to postępowanie zostało unieważnione. Jako podstawę zaskarżonego postanowienia wskazano art. 102 ust. 5 pkt 24 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej ustawa o świadczeniach oraz art. 123, art. 124, art. 144 i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor OW NFZ w 9 kwietnia 2013 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie rokowań w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w ww. rodzaju i zakresie na wskazanym powyżej obszarze, na okres obowiązywania umowy od [...] maja 2013 r. do [...] grudnia 2016 r. Ogłoszenie dotyczące rokowań zamieszczone zostało na tablicy ogłoszeń w siedzibie Oddziału NFZ oraz na jego stronie internetowej. Do udziału w postępowaniu zaproszono tylko skarżących, którzy mogli złożyć swoją ofertę do 17 kwietnia 2013 r. Ostatecznie Dyrektor OW NFZ - działając na wniosek Komisji konkursowej, postanowieniem z [...] maja 2013 r. unieważnił przedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie rokowań z powodu, że "(...) nie wpłynęła żadna oferta (...)". Skarżący złożyli odwołanie od rozstrzygnięcia ww. postępowania stwierdzając, że podstawą jego "jest rażące naruszenie przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach, w postępowaniach dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez wyznaczenie terminu do złożenia oferty na dzień 17 kwietnia 2013 r., a otwarcia ofert na 19 kwietnia 2013 r., przy równoczesnym doręczeniu oferentowi zaproszenia do złożenia oferty w dniu 9 kwietnia 2013 r., który to czas był zbyt krótki do rzetelnego przygotowania oferty i uniemożliwił oferentowi złożenie oferty w terminie, co naruszyło w niniejszej sprawie, w sposób oczywisty gwarancję zachowania uczciwej konkurencji (...)". Dyrektor OW NFZ postanowieniem z [...] maja 2013 r. odmówił skarżącym wszczęcia postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez nich odwołania z uwagi na to, że skarżący nie byli stroną tego postępowania, gdyż nie złożyli w nim oferty. Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem zaskarżyli je do Prezesa NFZ stwierdzając, że wyznaczono im termin uniemożliwiający złożenie oferty w związku z tym nie byli w stanie przygotować tej oferty. Prezes NFZ utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie uznał, że skoro skarżący nie złożyli w terminie wskazanym w zaproszeniu do udziału w tym postępowaniu oferty, zatem nie byli świadczeniodawcą biorącym udział w tym postępowaniu. Prezes NFZ odwołał się więc do art. 149 ust. 1 pkt 1 oraz do art. 150 ust 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o świadczeniach i stwierdził, że wobec niewpłynięcia w ww. postępowaniu żadnej oferty, postępowanie to zostało prawidłowo unieważnione. Jednocześnie zauważył, że jeśli skarżący złożyliby swoją ofertę po terminie, to wówczas oferta ta podlegałaby odrzuceniu, a w konsekwencji ww. postępowanie i tak podlegałoby unieważnieniu, bo w postępowaniu tym nikt inny nie mógł złożyć swojej oferty poza skarżącymi, gdyż tylko oni zostali zaproszona do złożenia oferty. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie, skoro postępowanie zostało unieważnione, to skarżący nie byli uprawnieni do skutecznego złożenia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach bowiem nie byli stroną uprawnioną do złożenia odwołania, ponieważ nie złożyli oferty w terminie przewidzianym w zaproszeniu. Prezes NFZ odwołał się do także do art. 61a § 1 k.p.a. stwierdzając, że złożenie przez skarżących ww. odwołania było de facto żądaniem przez nich wszczęcia postępowania administracyjnego, którego celem byłoby zbadanie sprawy i ewentualne wydanie decyzji administracyjnej. Zatem uznał, że w sytuacji, kiedy odwołanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (nie będącą uprawnioną do wniesienia odwołania), wówczas organ miał obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. W ocenie Prezesa NFZ w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą więc przesłanki umożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem ww. odwołania od rozstrzygnięcia unieważnionego postępowania, gdyż skarżący nie byli stroną uprawnioną do wniesienia tego typu odwołania. Jednocześnie raz jeszcze przypomniano, że na unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej środki odwoławcze nie przysługują. Prezes NFZ wskazał również, że postanowienie zawarte w art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowane w związku z przepisami prawa materialnego, które de facto nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracji, ale także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnie prawnego. Odwołując się do treści art. 139 ust. 1, art. 146, art. 134 oraz art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach organ stwierdził, że należy przyjąć, że dopiero odwołanie złożone przez świadczeniodawcę, który brał udział w postępowaniu konkursowym, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez Komisję konkursową, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Z tego też powodu odwołanie ocenił w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne. Mając to na uwadze Prezes NFZ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie posiadają legitymacji do złożenia odwołania od ww. postępowania konkursowego, bowiem nie brali w nim udziału, co oznacza, że nie byli jego stroną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący na powyższe postanowienie Prezesa NFZ w terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o jego uchylenie, zarzucili naruszenie: 1. art. 152 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że świadczeniodawcą, o którym mowa w art. 152 jest wyłącznie świadczeniodawca, który złoży nieodrzuconą ofertę, a zatem świadczeniodawcy - skarżącym w niniejszej sprawie nie przysługiwało uprawnienie do złożenia odwołania, gdy tymczasem w niniejszej sprawie interes prawny skarżących doznał uszczerbku w wyniku wyznaczenia przez organ zbyt krótkiego terminu do złożenia przez nich oferty i co doprowadziło do unieważnienia postępowania i nie podpisania kontraktu z uwagi na niemożność złożenia oferty; 2. art. 154 ust 7 ustawy o świadczeniach poprzez pozorne zapewnienie świadczeniodawcy udziału w postępowaniu w drodze rokowań, co narusza interes świadczeniodawcy i jako sprzeczne ze społeczno-gospodarczym celem tego przepisu nie powinno podlegać ochronie. Skarżący zarzucili Dyrektorowi OWNFZ, że ten - wyznaczając zbyt krótki termin do złożenia oferty, uniemożliwił im przygotowanie prawidłowo sporządzonej oferty, a także unieważniając postępowanie konkursowe, uniemożliwił im zawarcie umowy, co uzasadnia zasadność powoływania się na przesłanki z art. 152 ustawy o świadczeniach. Wskazali, że organ w sposób błędny zastosował w niniejszym przypadku wykładnię literalną przepisu art. 152 ustawy o świadczeniach, gdy tymczasem winien był uwzględnić wykładnię celowościową tegoż przepisu. Uznali, że skoro ustawodawca przewidział możliwość korzystania ze środków odwoławczych w przypadku powstania uszczerbku w interesie prawnym oferenta, to w sytuacji ewentualnej kolizji powyższej normy prawnej z przepisem przewidującym, iż w przypadku unieważnienia postępowania środki odwoławcze nie przysługują, należy każdorazowy przypadek dokładnie zweryfikować pod względem zbadania przyczyn unieważnienia postępowania. Na poparcie przywołano fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2011 r. w sprawie sygn. akt II GSK 474/10. Skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie spór opiera się o kwestię, czy świadczeniodawca, który nie złożył oferty, a był zaproszony do rokowań na skutek uwzględnienia jego odwołania przez Prezesa NFZ jest świadczeniodawcą, o którym mowa w art. 152 ustawy o świadczeniach. Podnieśli, że w niniejszej sprawie doszło do kuriozalnej sytuacji, w której wygrali spór z Funduszem, albowiem Prezes NFZ uwzględnił ich wcześniejsze odwołanie, a następnie zostali zaproszeni do rokowań, ale w taki sposób, aby maksymalnie utrudnić im złożenie oferty. Złożenie oferty zgodnej z przepisami wymaga czasu przy wysokowyspecjalizowanych zakresach świadczeń i konieczności uzgodnienia z lekarzami możliwych terminów udzielania świadczeń natomiast 7 dni - chociaż zgodne z prawem, jest w tej konkretnej sytuacji niewystarczające. Zdaniem skarżących pozorna zgodność czynności z prawem, przy jednoczesnej sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa i z zasadami współżycia społecznego nie może być uznana za wykonanie obowiązku z art. 154 ust 7 ustawy o świadczeniach. Skarżący podnieśli, że rozpatrując niniejszą sprawę, należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i uwzględnić ciąg zdarzeń, który doprowadził do niniejszej skargi, a mianowicie: 1. złożenie przez skarżących oferty w 2011 r. na świadczenia z zakresu z zakresu chirurgii ogólnej na ww. obszarze; 2. uwzględnienie odwołania skarżących złożonego w toku konkursu z 2011 r. w 2013 r. przez Prezesa NFZ; 3. wykonanie decyzji Prezesa NFZ przez zaproszenie skarżących do rokowań, w oparciu o art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach; 4. zaproszenie do złożenia oferty, po kilkunastu miesiącach oczekiwania i konieczności odbudowania stanu zasobów przedsiębiorstwa skarżących w terminie 7 dni. Mając powyższe rozważania na uwadze skarżący wnieśli o zobowiązanie Dyrektora OWNFZ do przedłożenia całej dokumentacji niniejszej sprawy wraz z dokumentacją konkursową z 2011 r., dotyczącą ogłoszenia konkursu na udzielanie ww. świadczeń opieki zdrowotnej; z rozstrzygnięciem; z korespondencją z Prezesem NFZ; z decyzją o uwzględnieniu odwołania i z zaproszeniem do składania ofert w drodze rokowań. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Nadto stwierdził, że kwestionowanie przez skarżących 7-dniowego terminu, wyznaczonego na złożenie oferty, nie znajduje podstaw prawnych. Zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r., nr 273, poz. 2719) w zaproszeniu do rokowań należy określić w szczególności miejsce i termin składania ofert, który nie może być krótszy niż 7 dni od dnia otrzymania zaproszenia do rokowań. Mając to na uwadze przypomniał, że zaproszenie do rokowań dostarczone zostało do skarżących 9 kwietnia 2013 r., a termin składania ofert wyznaczony został na dzień 17 kwietnia 2013 r. Zatem w niniejszym przypadku termin składania ofert wynosił 8 dni, co było zgodne z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w jej treści podstawą prawną – stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne. Należy zauważyć na wstępie, iż w świetle przepisu art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu unieważnia postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdy nie wpłynęła żadna oferta. Natomiast w myśl art. 152 ust. 2 pkt 3 środki odwoławcze nie przysługują na unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor OW NFZ - działając na wniosek Komisji konkursowej, w dniu [...] maja 2013 r. unieważnił przedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie rokowań uznając, że nie wpłynęła żądna oferta. Następnie wskutek złożenia przez skarżących odwołania od tego rozstrzygnięcia Dyrektor OW NFZ odmówił skarżącym wszczęcia postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez nich odwołania z uwagi na to, że skarżący nie byli stroną tego postępowania, gdyż nie złożyli w nim oferty. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Prezesa NFZ. W ocenie Sądu etap procesowy, na którym znalazła się przedmiotowa sprawa w związku ze złożeniem przez skarżących odwołania od rozstrzygnięcia, które to odwołanie w świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach jest niedopuszczalne, nie upoważniały organów Funduszy do stosowania instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W sprawie błędnie uznano bowiem, że odwołanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (nie będącą uprawnioną do wniesienia odwołania), zatem organ miał obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi wniesienia odwołania w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania i postanowienie o uchybieniu terminowi wniesienia odwołania wywołują skutek prawny w postaci "ustania postępowania odwoławczego wszczętego w dniu wpłynięcia odwołania do organu drugiej instancji" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 216). W literaturze podkreśla się, że przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji - wskazuje, że pierwsze czynności organ II instancji powinien skoncentrować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności. Dla organu odwoławczego oznacza to, że nie ma on w tym zakresie możliwości wyboru rozstrzygnięcia (por. m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Komentarz do art. 104-269, LEX 2010, teza 3 komentarza do art. 134 k.p.a. i cyt. tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1463/04, niepubl., a także wyrok NSA z dnia 5 maja 2001 r., I SA 556/01, niepubl., czy też wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97, niepubl.). Należy zauważyć, iż negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niewątpliwie podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to m.in.: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na fakt, iż czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2012 r. , sygn. akt VI SA/Wa 1104/11). Po drugie, Sąd nie podziela stanowiska organów Funduszu, że skarżący nie byli stroną wszczętego postępowania konkursowego - rokowań w sytuacji , gdy zostali do tego postępowania dopuszczeni poprzez wezwanie ich do złożenia oferty, o czym świadczy treść zaproszenia do wzięcia udziału w rokowaniach O ile można by uznać, że wobec faktycznego niezłożenia ofert w wyznaczonym terminie skarżący nie uzyskali przymiotu "oferenta", o tyle uzyskali oni z pewnością status " świadczeniodawcy" w rozumieniu art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach. W myśl przywołanego przepisu Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Również z treści art. 145 ust. 2 ustawy o świadczeniach wynika, że skarżący jako świadczeniodawcy i potencjalni oferenci ,wbrew twierdzeniom organu, byli stroną postępowania w sprawie rokowań, zatem odwołanie zostało złożone przez osoby mające legitymację strony czego bezzasadnie im odmówiono. Zgodnie z ww. przepisem art. 145 ust. 2 w przypadkach, o których mowa w art. 144 pkt 2 i 3, zaprasza się do udziału w rokowaniach świadczeniodawców mogących udzielać świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W konsekwencji zastosowania przez organy Funduszu niewłaściwego trybu postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić wytyczne wskazane w tym zakresie przez Sąd. Z uwagi na powyższe okoliczności ustosunkowanie się Sądu do pozostałych zarzutów skargi było bezprzedmiotowe. W związku z tym zawarty w skardze wniosek o dołączenie akt w postaci całej dokumentacji konkursowej został oddalony. W tych warunkach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.