VI SA/Wa 258/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Stanisław Gronowski Sędziowie : asesor WSA (spraw.) Protokolant Andrzej Siwek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005r.sprawy ze skargi K. i B. N. na z dnia [...] listopada 2003r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia (data wpływu) 9 kwietnia 2003r., skierowanym do Wojewody [...], firma P.W. "[...]" L. K. we W. zwróciła się o udzielenie koncesji na eksploatację złoża kruszywa naturalnego "[...]" w m. G., gm. N., pow. W., woj. [...]. W dniu 5 maja 2003r. organ koncesyjny przesłał do Urzędu Miasta i Gminy w N. informację o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowej koncesji, z prośbą o jej zamieszczenie na tablicy ogłoszeń w tamtejszym Urzędzie. W ustawowym terminie 21 dni do organu koncesyjnego nie wpłynęły żadne uwagi oraz wnioski dotyczące wydania koncesji. Pismem z dnia 20 maja 2003r. wystąpiono do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego o uzgodnienie granic obszaru i terenu górniczego. Granice te zostały uzgodnione postanowieniem Prezesa WUG nr [...] z dnia [...] maja 2003r. Pismem z dnia 28 maja 2003r. organ koncesyjny zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy N. o uzgodnienie wniosku Przedsiębiorcy. Z powodu zagubienia wniosku koncesyjnego Burmistrz w dniu 11 czerwca 1003r. zwrócił się do organu koncesyjnego o nadesłanie duplikatu dokumentów. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2003r. Burmistrz Miasta i Gminy N. uzgodnił bez zastrzeżeń przedmiotowy wniosek na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] lipca 2003r. Wojewoda [...] udzielił koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego w granicach tworzonego obszaru górniczego "[...]" Przedsiębiorcy PW "[...]" L. K. W koncesji wyznaczono obszar i teren górniczy "[...]". Koncesja obejmowała wydobywanie systemem odkrywkowym kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". Koncesja upoważnia do eksploatacji złoża "[...]" położonego w m. G., gm. N., pow. [...]., województwo [...], w granicach działki ewidencyjnej nr [...] i [...] oraz w granicach tworzonego obszaru górniczego "[...]", do głębokości określonej w dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]", przyjętej pismem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2003r. Koncesja jest ważna od dnia uprawomocnienia się do dnia 31 lipca 2013r. Eksploatacja złoża wg koncesji musi być prowadzona zgodnie z zaopiniowanym przez Dyrektora Urzędu Górniczego w P. projektem zagospodarowania złoża. Określona również wielkość zasobów możliwych do wydobycia na 406,4 tys. ton przy minimalnym stopniu wykorzystania złoża równym 0,66. Ponadto w koncesji nałożono na koncesjonariusza szereg zobowiązań. Odwołanie od tej decyzji złożyli Państwo B. i K. N., zarzucając udzielenie koncesji na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został zaskarżony przez nich do Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II SA/Po 1252/03, ponadto podnieśli, że kopalnia kruszywa jest zlokalizowana 50m od ich domu, co naraża ich na uciążliwy hałas, ponadto właściciel kopalni nie przestrzega prognoz i zasad, które ustaliła GDDKiA odnośnie poruszania się po drodze dojazdowej. Zdaniem odwołujących się, ich interes prawny zostanie również naruszony przez zmianę stosunków wodnych, gdyż przy ich posesji powstanie prawie 10 hektarowy zbiornik wodny, który nie tylko zdegraduje ich pole, ale również wpłynie na ich zdrowie. Decyzją z dnia [...] listopada 2003r. Minister Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podał między innymi, że jak wynika z przedłożonych dokumentów odwołujący się są właścicielami działek nr [...] oraz [...], położonych po drugiej stronie drogi oddzielającej je od działek należących do adresata koncesji, w tym utworzonego zaskarżoną decyzją obszaru i terenu górniczego "[...]". Odwołujący się zwrócili uwagę na uciążliwości związane z hałasem kopalni kruszywa oraz spowodowane zwiększonym wykorzystaniem wspomnianej drogi, co narusza ich interesy związane z prowadzoną działalnością polegającą na "przechowywaniu psów". Zarzucili nadto, że ich córka w najbliższej przyszłości zamierza świadczyć usługi dla osób niepełnosprawnych w zakresie "dogo i hipoterapii", zaś prowadzenie działalności objętej koncesją to uniemożliwi. Odwołanie nie jest uzasadnione. Okoliczności podnoszone przez odwołujących się świadczą o tym, że nie mają oni interesu prawnego w opisanej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania toczącego się na podstawie prawa geologicznego i górniczego (ustawa z dnia 4 lutego 1994r. Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm., cyt. jako pr.g.g.) jest podmiot składający wniosek o udzielenie koncesji (art. 15 pr.g.g.). Za stronę postępowania powinni być także uznani właściciele terenu (przestrzeni), w ramach którego projektowana działalność ma być wykonywana (por. art. 18 pkt 3 pr.g.g.). Natomiast inne podmioty, w tym właściciele terenów sąsiednich, mogą być uznani za stronę postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia koncesji jedynie w razie wykazania swego interesu prawnego na zasadach określonych w art. 28 k.p.a. Wymaga także podkreślenia, że istotą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa - oczywiście nie tylko do prawa administracyjnego, ale za każdym razem norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - norma, której treść można do końca ustalić (wyrok N.S.A. z dnia 17 kwietnia 2003r., sygn. akt II SA 3532/01 - niepublikowany). Ocena ta znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie, tym bardziej, że wnioskodawcy nie graniczą bezpośrednio z obszarem (terenem) górniczym. Organy koncesyjne nie są umocowane do orzekania o roszczeniach związanych z planem zagospodarowania przestrzennego, uciążliwościami stanowiącymi konsekwencję transportu wydobytej kopaliny itp. W świetle wykształconego orzecznictwa żaden inny podmiot, poza koncesjonariuszem, nie ma legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia koncesji (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001r. II S.A. 1230/1; Wokanda 2002/4/39), co może odnosić się także do postępowania odwoławczego. Wobec złożenia odwołania przez podmiot nie posiadający legitymacji w sprawie, postępowanie odwoławcze należało umorzyć (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). W świetle art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie może złożyć tylko strona postępowania. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (wyrok NSA z 29 listopada 1999r. I S.A. 1544/98; Lex nr 48751). Skargę na powyższą decyzję do NSA złożyli B. i K. N. zwani dalej skarżącymi. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu podali między innymi, że w złożonym odwołaniu podnieśli, że złożyli zarzut w trybie art. 24 Ustawy z dn. 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz. 149 z późn. zm.) podnosząc, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na przeznaczeniu gruntu rolnego na eksploatację kruszywa naturalnego na działkach nr ewid. [...] i [...] we wsi G. narusza ich interes prawny i uprawnienia. Zmiana planu polegająca na przekształceniu ziemi ornej na działalność eksploatacji kruszywa naturalnego spowoduje oddziaływanie ujemne na ich nieruchomość rolną. Ponadto podnieśli zarzut, że do ich posesji prowadzi jedyna droga gruntowa, która nie jest przystosowana do poruszania się na niej ciężkich - 43-tonowych pojazdów. Skarżący prowadzą działalność gospodarczą polegającą m.in. na świadczeniu usług hotelowych dla zwierząt. Klienci będą mieli utrudniony lub wręcz uniemożliwiony dojazd tą drogą ze względu na ruch pojazdów do żwirowiska. Zmiana planu polegająca na eksploatacji żwirowiska w środku wsi na obszarze 10 ha spowoduje zmianę środowiska naturalnego i niewątpliwie spowoduje zmianę stosunków wodnych. Burmistrz bezprawnie przekształcił ich zarzut na protest czym wprowadził Radę Gminy w błąd i w konsekwencji tego, w dniu [...] kwietnia 2003r., Rada Miejska Gminy N. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia protestu wniesionego do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pod eksploatację złóż kruszywa naturalnego z działek nr ewid. [...] i [...] w G. W ocenie skarżących są stroną powyższego postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Stanowisko wyrażone w skardze nie jest również uzasadnione merytorycznie, przede wszystkim skarżący podnoszą, że zaskarżyli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w świetle art. 16 ust. 5 pr.g.g. stanowił podstawę uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopaliny. Okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia dla sprawy. Jest poza sporem, że w dacie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kruszywa z opisanego wyżej złoża wspomniany plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał, pozostając aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na danym obszarze, w tym wiążącym także w stosunku do skarżących. Organ koncesyjny nie może natomiast uzależniać swojego rozstrzygnięcia od przesłanek nie znajdujących swych podstaw w normach prawnych wyznaczających przedmiotowy zakres jego kompetencji. Z opisanych wyżej przyczyn ocena skarżących związana z ich skargą na wspomniany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym dotycząca zmiany kwalifikacji złożonego przez nich "zarzutu" na "protest", nie mogła być brana pod uwagę w postępowaniu koncesyjnym. Argumenty skarżących dotyczące drogi dojazdowej nie zasługują na uwzględnienie ponieważ bezspornie korzystanie z dróg (w tym orzekanie o uciążliwościach związanych z takim korzystaniem) nie jest przedmiotem prawa geologicznego i górniczego, a w konsekwencji nie może o nim orzekać organ koncesyjny. Stosownie do art. 16 ust. 6 pr.g.g. koncesja nie narusza wymagań określonych odrębnymi przepisami. W odniesieniu do przedmiotu skargi oznacza to, że koncesja na wydobywanie kruszywa ze złoża "[...]" nie mogła być uzależniona od sposobu korzystania z dróg dojazdowych. Organ koncesyjny nie może bowiem orzekać o sprawach zastrzeżonych dla innych organów administracji publicznej, np. właściwych w sprawach ruchu drogowego, ochrony przed hałasem itd. Przeciwne rozwiązanie naruszałoby elementarne zasady kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6) oraz Konstytucji (art. 2 oraz art.7). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2O04r., i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153r poz. 1270). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym, przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga zasługuje na uwzględnienie. Pojęcie strony zostało szczegółowo wyjaśnione w art. 28 k.p.a. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyroku z dnia 13 marca 2001r. sygn. akt I SA 2312/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Uznanie przez organ danego podmiotu za stronę postępowania, nie czyni go taką stroną, jeżeli nie spełnia on przesłanek art. 28 k.p.a.". W świetle wykształconego na gruncie art. 28 k.p.a. orzecznictwa administracyjnego pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995r. I SA 1326/93 oraz wyrok NSA z 15 października 1998r. III SA 955/97). Zatem, podstawowe znaczenie dla kwestii, czy ktoś jest stroną, ma ocena, czy zainteresowany ma "interes prawny" w załatwieniu sprawy, nie zaś jedynie interes faktyczny. O ocenie interesu prawnego nie decyduje wewnętrzne przekonanie danej osoby, lecz przepis prawa materialnego, w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r., III SA 4729/97). Wymaga także podkreślenia, że istotą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa - oczywiście nie tylko do prawa administracyjnego, ale za każdym razem norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - norma, której treść można do końca ustalić. Rozpatrując kwestie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu należy podkreślić, że ustawa prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994r. (Dz.U. Nr 27, poz. 96 z roku 1994) nie zawiera w tym zakresie bliższych wskazań. Niemniej, daje się tutaj zauważyć tendencję do ograniczania liczby podmiotów, które mogą być stronami w postępowaniach administracyjnych toczących się w omawianych kategoriach spraw. Może to być podyktowane dążnością ustawodawcy, aby przedsięwzięcia gospodarcze ukierunkowane na poszukiwanie i wydobywanie złóż kopalin, niewątpliwie bardzo ważne z punktu widzenia gospodarki narodowej jako całości, nie były nadmiernie blokowane na etapie postępowania administracyjnego przez podmioty kierujące się partykularnymi względami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska stwierdził, że: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania toczącego się na podstawie prawa geologicznego i górniczego jest podmiot składający wniosek o udzielenie koncesji (art. 15). Za stronę postępowania powinni być także uznani właściciele terenu (przestrzeni), w ramach którego projektowana działalność ma być wykonywana. Natomiast inne podmioty, w tym właściciele terenów sąsiednich, mogą być uznani za stronę posterowania administracyjnego w sprawie udzielenia koncesji jedynie w razie wykazania swego interesu prawnego na zasadach określonych w art. 28 k.p.a.(...) (NSA wyrok z dnia 17 kwietnia 2003r. sygn. akt II SA 3532/01). A następnie Minister Środowiska stwierdził, że ocena ta znajduje również zastosowanie w niniejszej sprawie, tym bardziej, że wnioskodawcy nie graniczą bezpośrednio z obszarem (terenem) górniczym. W uzasadnieniu decyzji organ nie przeprowadził żadnych innych rozważań na temat istnienia normy prawnej mogącej świadczyć o istnieniu interesu prawnego skarżących. Zdaniem organu fakt niegraniczenia z obszarem i terenem górniczym jest wystarczający do uznania, że odwołujący się nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. Wbrew jednak twierdzeniom organu, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący przedstawili w swoim odwołaniu okoliczności mogące świadczyć o istnieniu po ich stronie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., które to okoliczności winny być w sposób wyczerpujący zbadane przez organ. Zgodnie z przedstawionym powyżej źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być każda norma prawna, również wywodząca się z prawa cywilnego. Przepisy kodeksu cywilnego dotyczące treści i wykonywania własności przewidują, że właściciel może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego korzystać z rzeczy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Powinien jednak (art. 144 k.c.) przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które zakłóciłyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Planowanie na nieruchomości oddzielonej jedynie drogą kopalni kruszywa może stworzyć niebezpieczeństwo wykorzystania tej nieruchomości w sposób zakłócający ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiedniej. Reasumując należy stwierdzić, że obszerne piśmiennictwo na temat interesu prawnego oraz orzecznictwo sądowe upatruje istotę interesu prawnego w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, nie tylko administracyjnego. Źródłem interesu prawnego jest zatem norma prawa na podstawie, której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądań przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przez naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą norma prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzji administracyjnej) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniałyby zastosowanie normy prawa materialnego. Interes prawny nie jest więc kategorią abstrakcyjną. Reasumując, należy więc stwierdzić, że Minister Środowiska rozpatrując odwołanie skarżącej dopuścił się naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy skarżąca rzeczywiście nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a następnie brak uzasadnienia zastosowanych przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia, do czego był zobowiązany dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzeczono jak w sentencji. Orzekanie o 152 p.p.s.a. nie było w tym wypadku konieczne.