VI SA/Wa 2585/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi I. w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości I. w G. (dalej też jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2015r. o nr [...], który po rozpatrzeniu wniosku I. w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku M. S. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G., przy udziale I. w G., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2015r. o powołaniu M. S. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w G. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 10 § 1, art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] grudnia 2014 r. wpłynął do Ministra Sprawiedliwości wniosek M. S. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G.. Rada Izby Notarialnej w G. nadesłała uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. opiniującą wniosek M. S. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G., pozytywnie co do osoby i negatywnie co do siedziby kancelarii. Rada m.in. stwierdziła, odnośnie siedziby kancelarii notarialnej, że zapotrzebowanie na usługi notarialne w G, gdzie działalność prowadzi 62 notariuszy w 49 kancelariach, jest zaspokojone, a nadto w niedługim czasie zostaną uruchomione kolejne 2 kancelarie. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] maja 2015 r. powołał M. S. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w G. Powołując art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie m.in. stwierdził, omawiając zebrany materiał dowodowy, że M. S. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty i co przyznaje również Rada I. w G., pozytywnie opiniując wniosek co do osoby. Minister Sprawiedliwości wskazał, że wnioskodawczyni ma 31 lat, posiada obywatelstwo polskie, korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych. W 2007 r. ukończyła studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w O. i uzyskała tytuł magistra prawa. Odbyła aplikację notarialną, w dniach [...] -[...]listopada 2013 r. przystąpiła do egzaminu notarialnego, z którego uzyskała wynik pozytywny. W dniu [...] stycznia 2014r. Minister Sprawiedliwości wydał zaświadczenie o uzyskaniu przez wnioskodawczynię statusu zastępcy notarialnego. Wnioskodawczyni jest zatrudniona z dniem [...] lutego 2014r. w charakterze zastępcy notarialnego w kancelarii prowadzonej przez notariusza A. Z. Odnosząc się do określonych w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie przesłanek nieskazitelności charakteru oraz rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza organ wskazał, że M. S. ukończyła studia prawnicze z wynikiem bardzo dobrym i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego. Nie była karana i nie toczyło się wobec niej postępowanie dyscyplinarne. Wziął pod uwagę, że notariusz A. W., pod którego patronatem wnioskodawczyni odbywała aplikację notarialną, w opinii z [...] lipca 2012r. wskazał, że M. S. jest osobą inteligentną i kulturalną, wykazała się dobrą znajomością przepisów prawa i umiejętnością ich praktycznego zastosowania, ze daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Notariusz A. Z., w opinii z 23 grudnia wskazała, że wnioskodawczyni jest osobą bardzo pracowitą, chętnie podejmuje się nowych zadań, a do każdego problemu podchodzi indywidualnie. Posiada dużą wiedzę, którą systematycznie pogłębia, obowiązki zastępcy wykonuje rzetelnie i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W pozytywnej opinii notariusza D. W., która dokonywała lustracji czynności notarialnych sporządzonych przez wnioskodawczynię jako zastępcę notarialnego, wskazała, że M. S. daje gwarancję należytego wykonywania zawodu notariusza. Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że po stronie M. S. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, które mogą stanowić podstawę odmowy powołania na stanowisko notariusza, tj. by kandydatka nie spełniała wymogów, o których mowa w art. 11-13 ustawy, a także by dotychczasowe postępowanie kandydatki budziło wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Odnośnie wniosku w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. organ zauważył, iż w myśl art. 10 ustawy – Prawo o notariacie, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczenie siedzib ich kancelarii. Decyzje w tym zakresie mają charakter uznaniowy. Nie podzielił stanowiska zawartego w uzasadnieniu uchwały Rady I. wyrażającego brak aprobaty wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że możliwe i celowe jest wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. Rozwój miasta stwarza duże zapotrzebowanie na usługi notarialne. Obecnie G. zajmuje 6 miejsce w Polsce pod względem liczby ludności, a siódme pod względem powierzchni. Na dzień [...] października 2014r. w mieście tym prowadziło działalność 70 692 podmiotów gospodarczych, w tym 10 721 spółek handlowych. Działalność prowadzi 62 notariuszy w 53 kancelariach. G. liczy ok. 462.454 mieszkańców, stąd na jednego notariusza przypada ok. 7458 osób. Ocenił, że wyznaczenie w G. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy liczbę mieszkańców przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Art. 7 k.p.a. obliguje do uwzględnienia przez organy administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, zatem jest w interesie społecznym, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie, także w G. Wskazał, powołując się na orzecznictwo, że większa liczba kancelarii notarialnych na danym terenie leży w interesie społecznym, rozpatrywanym przez pryzmat ochrony interesów osób w przyszłości korzystających z usług notarialnych, gdyż każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Zwiększenie tej dostępności jest zatem realizacją tego interesu. Niezależnie od powyższego podnosił, że z przepisów ustawy - Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Przepisy nie uzależniają również utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Sprawiedliwości podnosił też, że ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Minister Sprawiedliwości wskazał także na zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która przewidując wyjątki wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy. Tym bardziej ograniczenia takie nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te dopuszczalne są tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, iż w danej miejscowości istnieje już, w ocenie Rady, odpowiednia ilość kancelarii notarialnych i że zapotrzebowanie na usługi notarialne zostało już zaspokojone. Również sporządzenie planu siedzib kancelarii notarialnych, w oparciu o przepis § 11 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego, stanowiłoby naruszenie art. 65 ust. 1 Konstytucji wobec braku ustawowego określenia wyjątków od zasady wyrażonej w art. 65 ust. 1 Konstytucji. M. S. składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. dokonała wyboru - zarówno w zakresie drogi życiowej, jak również miejsca wykonywania zawodu. Minister Sprawiedliwości, biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę wolności wykonywanego zawodu, nie może odmówić utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej w G. wobec spełnienia przez kandydatkę przesłanek z art. 11 ustawy – Prawo o notariacie. I. w G. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. I. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz odmowę powołania M. S. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w G. W uzasadnieniu I. ponownie zakwestionowała celowość wyznaczenia wnioskodawczyni siedziby kancelarii notarialnej w G. Podniosła, że Minister Sprawiedliwości nie uzasadnił celowości wyznaczenia kolejnej kancelarii notarialnej w G., a w szczególności nie odniósł się do przedstawionych w opinii Rady I. w G. faktów, dotyczących struktury notariatu w G. i zapotrzebowania na usługi notarialne w tym mieście. Nie odniósł się do specyfiki zawodu, którego wykonywanie stoi na pograniczu działalności urzędowej i zarobkowej. Izba stwierdziła, że uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnego odniesienia do indywidualnych okoliczności wyznaczenia zakwestionowanej siedziby kancelarii. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. strony zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. M. S. wniosła utrzymanie w mocy decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2015 r. Podniosła, że spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, uprawniające do powołania na stanowisko notariusza oraz, że wśród tych przesłanek brak jest jakichkolwiek wymogów dotyczących wyboru miejsca siedziby kancelarii notarialnej. Wskazała, że obecnie w G. jest 62 notariuszy, przy czym na terenie Głównego Miasta znajduje się tylko 6 kancelarii notarialnych, a żadna z nich nie jest położona w pobliżu W. i ulicy [...] , na której zamierza otworzyć kancelarię notarialną. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności praw mogą być ustanawiane jedynie w drodze ustawy, a zatem opinia właściwej rady izby notarialnej wydawana w sprawie powołania na stanowisko notariusza ma charakter pomocniczy i nie może stanowić podstawy do nieprzestrzegania praw zagwarantowanych obywatelom przez Konstytucję. Podniosła, że w celu wykonywania zawodu notariusza zdobyła odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie. Uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego (oceny bardzo dobra i celująca) i pracowała na stanowisku zastępcy notarialnego. Jest bardzo dobrze przygotowana do wykonywania zawodu, a odmowa powołania na stanowisko notariusza i otwarcia kancelarii notarialnej w G. byłaby bezpodstawna i krzywdząca. I. w G., w zakreślonym w trybie art. 10 § 1 k.p.a. terminie, nie wypowiedziała się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Minister Sprawiedliwości ponownie rozpatrując sprawę zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy swoją decyzję o powołaniu M. S. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w G. Powołał się ponownie na ustalenia faktyczne wyczerpujące przedmiot sprawy i ich ocenę na gruncie niniejszej sprawy. Podkreślił, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji I. w G. została zawiadomiona o zamknięciu postępowania w sprawie oraz pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Mimo to Izba nie złożyła żadnych oświadczeń, ani wniosków dowodowych. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej. Ocenił, że uzasadniając decyzję z dnia [...] maja 2015 r. Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał dlaczego podjął decyzję o powołaniu M. S. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w G. Odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały Rady I. w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Za chybiony uznał zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji. Uznał, że zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 - 13 ustawy – Prawo o notariacie. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie był w żaden sposób związany treścią opinii. Stanowi ona część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej. M. S. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Komisji Egzaminacyjnej Nr 2 do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w G. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, opinie sporządzone przez notariuszy A. W, A. Z. i D. W. Organ zwrócił uwagę, że stanowisko Izby jest sprzeczne ze stanowiskiem Rady I. w G. wyrażonym w uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., w której Rada pozytywnie zaopiniowała osobę wnioskodawczyni, co do powołania na stanowisko notariusza. Minister Sprawiedliwości wskazał, że M. S. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty i czego nie kwestionowała Rada I. w G., pozytywnie opiniując wniosek, co do osoby. Zarzuty sformułowane przez I. dotyczą jedynie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości wywodził, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru tak co do drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. Tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku. Skoro wnioskodawczyni spełniła wszystkie przesłanki z art. 11 cytowanej ustawy, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić jej powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w G., zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie. Natomiast tworzenie nowych kancelarii, zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie wyboru kancelarii. Minister Sprawiedliwości podniósł także, że zarzuty sformułowane przez I. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszą się jedynie do części przedmiotowej wniosku, czyli wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Ustalił ponownie, że według stanu na dzień [...] października 2014 r. w G. działały 70.692 podmioty gospodarcze, w tym 10.721 spółek handlowych, przy czym zauważalny był wzrost ilości tych podmiotów, co skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i prawnego oraz zwiększonym zapotrzebowaniem na usługi notarialne. W konsekwencji uznał, że wyznaczenie w G. kolejnej kancelarii notarialnej przyczyni się do zwiększenia dostępności usług notarialnych, co leży w interesie społecznym. Tym samym nie podzielił stanowiska I., zgodnie z którym uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w G. skutkować będzie utrudnieniem dostępu do usług notarialnych na obszarach, gdzie dotychczas zapotrzebowanie na te usługi nie zostało zaspokojone. Podkreślił, że ośrodki aglomeracyjne, takie jak G., stanowią naturalne "zaplecze" dla mieszkańców mniejszych, sąsiednich miejscowości w zakresie poszukiwania wysokospecjalistycznych usług prawniczych. Prawo o notariacie nie uzależnia możliwości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w określonej miejscowości czy zapewnienia rentowności pozostałym kancelariom. Także brak planu siedzib kancelarii notarialnych nie stoi na przeszkodzie wyznaczaniu siedzib kancelarii notarialnych, a orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na brak obowiązku sporządzania tego dokumentu. Organ ponownie uznał, że ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje też, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Minister Sprawiedliwości powołał się na niekonsekwencje prezentowanego przez I. w G. stanowiska, skoro w innych sprawach, pozytywnie opiniując kandydatów na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby, sama powołuje się na stały wzrost podmiotów gospodarczych, przede wszystkim w sektorze prywatnym. Niezależnie od ww. okoliczności Minister Sprawiedliwości ponowił stanowisko uwzględniające zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która - przewidując wyjątki - wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy. Podkreślił także, że G. stanowi centrum życiowe M. S., w mieście tym mieszka i tutaj odbyła aplikację notarialną. Uznał, że za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w G. przemawia zarówno słuszny interes wnioskodawczyni, jak również interes społeczny. Natomiast przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Ustawa – Prawo o notariacie nie przewiduje aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii Tak sarno nie wynika z tych przepisów wymóg zadbania o to, żeby nowo utworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony. Pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również notariusza. Ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Organ administracji, będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Skargę na opisaną wyżej decyzję wniosła I. w G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, - art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Zarzuciła też naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w G. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej. W uzasadnieniu skargi rozwijając przytoczone zarzuty podkreślono, że Rada I. w G. opiniując negatywnie wniosek M. S. w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. kierowała się faktem, iż zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie ww. Izby zostało całkowicie zaspokojone. Skarżąca stwierdza, iż obserwuje stały spadek liczby czynności notarialnych co prowadzić może do wniosku, iż powoływanie nieograniczonej liczby nowych notariuszy, przy braku jakiegokolwiek planu rozmieszczenia kancelarii notarialnych i tworzenie ich w nieograniczonej liczbie, stwarza realne zagrożenie dla bezpiecznego obrotu prawnego w Polsce, w tym w szczególności dla bezpieczeństwa majątku państwa i obywateli. Skarżąca wskazała też, że Minister Sprawiedliwości ponosi publicznoprawną odpowiedzialność za zapewnienie równomiernego dostępu do usług notarialnych. Ratio legis przywołanych przepisów stanowił bowiem wzgląd na konieczność zapewnienia przez państwo, przede wszystkim w związku z samym ustanowieniem instytucji przymusu notarialnego, powszechnej dostępności korzystania z usług notarialnych. Za niedopuszczalną uznała sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, a jednocześnie istnieją liczne małe miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. Podstawowym kryterium, które należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu siedziby kancelarii notarialnej jest zapotrzebowanie społeczne na usługi notarialne na danym terenie. W ocenie skarżącej, Minister Sprawiedliwości został wyposażony w instrumenty, które umożliwiają mu realizację zadań publicznych. Powinien prowadzić działalność analityczną w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na ternie całego kraju, która znajduje odzwierciedlenie w planie siedzib kancelarii notarialnych (§ 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188)). Rezultaty powyższej działalności analitycznej powinny znaleźć odzwierciedlenie w polityce administracyjnej Ministra Sprawiedliwości w zakresie powołań na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedzib kancelarii notarialnych. Zdaniem skarżącej, zarówno w uzasadnieniu decyzji I jak i II instancji postępowanie dowodowe w tym zakresie ma charakter pozorny. W uzasadnieniu skarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości brak jest wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych i to w podstawowej kwestii lokalizacji kancelarii notarialnej. Brak jest zwłaszcza szerszych rozważań związanych z kwestią zapewnienia bieżącej obsługi notarialnej w tym mieście. Minister Sprawiedliwości ograniczył się do przedstawienia liczby podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w G. na dzień [...] października 2014 r. oraz wskazania, iż względem [...] października 2013 r. nastąpił wzrost liczby zarejestrowanych podmiotów gospodarczych. Przyjęty przez organ sposób rozumowania skarżąca uznała za wysoce spekulatywny. Izba wskazała, że jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na potrzeby notarialne jest przeprowadzenie stosownych badań statystycznych. W toku postępowania wyjaśniającego Minister Sprawiedliwości musi zatem zgromadzić dane dotyczące nie tylko ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy, w istniejących już na obszarze działania planowanej kancelarii, kancelariach notarialnych. Równie istotne są informacje o liczbie mieszkańców tych miejscowości, jak też - na co należy zwrócić kluczową uwagę - omówienie specyfiki i rodzaju czynności notarialnych dokonywanych w tym rejonie. Statystyki te powinny obrazować, czy w danej miejscowości zapotrzebowanie na usługi notarialne rośnie czy maleje oraz, czy notariusze są w stanie sprostać ewentualnemu wzrostowi takiego zapotrzebowania bez konieczności tworzenia nowych kancelarii. Są to informacje o zupełnie podstawowym znaczeniu dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, pozwalają bowiem ocenić zarówno realne obciążenie notariusza, jak i zapotrzebowanie na czynności notarialne w skali powszechnej. Cenną wskazówką są wszelkie informacje o konkretnych społecznych sygnałach niezaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne. Dopiero łączna analiza wskazanych zmiennych umożliwia wyciągnięcie wniosków dotyczących dostępności usług świadczonych przez notariuszy na danym obszarze (w analizowanej sprawie chodzi zatem o analizę dotyczącą G.). W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka M. S. w odpowiedzi na skargę w piśmie złożonym do Sądu [...] stycznia 2016r. wniosła o jej oddalenie, popierając stanowisko Ministra Sprawiedliwości. Wskazała m.in., że nie zachodzą jakiekolwiek okoliczności uzasadniające uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego i artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę I. w G. wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy o powołaniu M. S. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. - nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. W ocenie Sądu, decyzje wydane w kontrolowanej sprawie są prawidłowe pod względem zastosowania procedury administracyjnej, jak również odpowiadają normom prawa materialnego, regulującym kwestię wymogów do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Zgodnie z art. 10 § 1-3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2). Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3). W świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ww. ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej rady izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza. Przepis art. 10 ww. ustawy - Prawo o notariacie jest przepisem kompetencyjnym, przy czym w sytuacji spełnienia przesłanek warunkujących powołanie kandydata na stanowisko notariusza, Minister Sprawiedliwości jest zobowiązany do powołania osoby na to stanowisko, o czym świadczy imperatywna forma czasownika "powołuje". Na taki wniosek pozwala także i ta okoliczność, że odmowa powołania na stanowisko notariusza może pojawić się tylko wówczas, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy, a także jeżeli jego dotychczasowe postępowanie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Oznacza to, że organ nie może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, jeżeli kandydat spełnia warunki ustawowe, a jego postawa nie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. O ile kwestia rzetelności, uczciwości lub przestrzegania przez kandydata wartości demokratycznego państwa prawnego ma charakter typowo ocenny, to jednak wymogi zawarte w art. 11-13 ww. ustawy - Prawo o notariacie takiego charakteru nie mają, gdyż na podstawie warunków stawianych w tych przepisach kandydat na stanowisko notariusza albo je spełnia, albo nie. Jak wynika z akt sprawy M. S. spełnia przesłanki do powołania jej na stanowisko notariusza określone w art. 11 ustawy prawo o notariacie. Potwierdziła to również Rada I. w G., która zaopiniowała pozytywnie wniosek uczestnika postępowania o powołanie na stanowisko notariusza co do osoby, a negatywnie co do wyznaczenia siedziby. Skarżąca I. nie zakwestionowała bowiem ustaleń organu, że M. S. ukończyła studia prawnicze z wynikiem bardzo dobrym i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, że nie była karana i nie toczyło się wobec niej postępowanie dyscyplinarne. Nie zakwestionowała ustaleń co do pozytywnych opinii notariuszy. Odnośnie wniosku w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. organ zasadnie powołał się na kompetencje przypadające mu z mocy art. 10 ustawy – Prawo o notariacie - co do doboru kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczenia siedzib ich kancelarii. Trudno nie przyznać racji, że było możliwe – na gruncie okoliczności niniejszej sprawy - i celowe wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G.. Argumentacja wskazująca na rozwój miasta, wzrostowa ilość podmiotów gospodarczych i duże zapotrzebowanie na usługi notarialne jest przekonywująca. Działalność prowadzona przez 62 notariuszy w 53 kancelariach nie stoi na przeszkodzie wyznaczeniu siedziby kolejnej kancelarii, bowiem nie ma ku przeciwnej argumentacji żadnych podstaw. Art. 7 k.p.a. obliguje do uwzględnienia przez organy administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, zatem jest w interesie społecznym, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie, także w G.. Zwiększenie dostępności usług notarialnych jest niewątpliwie realizacją tego interesu. W niniejszej sprawie zarzuty skargi Izby Notarialnej koncentrowały się na wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w G., uwzględniającej wniosek uczestniczki postepowania M. S., a nie stanowisko skarżącej. Należy jednak wskazać, że Minister Sprawiedliwości, prawidłowo uznał, że po stronie M. S. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, które mogą stanowić podstawę odmowy powołania na stanowisko notariusza, tj. by kandydatka nie spełniała wymogów, o których mowa w art. 11-13 ustawy, a także by dotychczasowe postępowanie kandydatki budziło wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Oznacza to prawidłową ocenę, że art. 10 § 3 prawo o notariacie pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy - Prawo o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli przez wnioskodawcę spełnione zostaną przesłanki podmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12, Lex nr 1354013). Istotne jest również to, że w jednej decyzji rozstrzyga się kwestię powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, co wynika z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 13 prawo o notariacie. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. podczas zbierania, a następnie oceny materiału dowodowego, w tym uchwały Rady I. w G. opiniującej wniosek uczestnika o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. Należy uznać, że Minister zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonujący sposób. Niewątpliwie słuszna co do zasady jest uwaga, że w interesie społecznym jest, by popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie - także w G. i każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Sprzyja temu niewątpliwie rozwój miasta i przedsiębiorczości, na co powołał się organ w obu decyzjach. Istotne jest, że z przepisów ustawy Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Przepisy nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Nie przewidują też, jak trafnie zauważył Minister Sprawiedliwości, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Zaś liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza, jak to ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. M. S., spełniając przesłanki ustawowe posiada zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki, ograniczenia - są określane w drodze ustawy, nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia ilość kancelarii notarialnych, ale że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 k.p.a. Natomiast okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez I., nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., szczególnie, że I. nie wskazała ani przepisów, ani dowodów, które przemawiałaby za jej stanowiskiem. Wskazać należy, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie G., zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza. Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia z 30 kwietnia 1991 r. stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje bowiem oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 Prawa o notariacie, który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Podkreślić należy, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12). Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie - Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia wnioskodawczyni do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą. W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) zapisano "Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie "trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. [...] Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego" (wyr. TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu "nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów" (wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Poniżej przedstawiono kwalifikację zawodów, których regulacje ustrojowe zostały poddane proponowanej nowelizacji". W uzasadnieniu tego projektu także zauważono, że dostęp do wykonywania zawodu notariusza powinien być ograniczony przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo odbiorców usług zawodów związanych z funkcją publiczną, jak i ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego. Jednocześnie stwierdzono w nim, że "zmiana art. 10 § 3 ma na celu stworzenie mechanizmu ograniczającego dopływ do zawodu notariusza osób, których dotychczasowe postępowanie może budzić wątpliwości co do ich rzetelności, uczciwości, zapewnienia bezpieczeństwa obrotu lub postrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego." Z powyższych motywów nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu siedziby kancelarii notarialnej. Z powyższych względów skargę I. w G. jako niezasadną na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.