VI SA/Wa 259/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. staż. Katarzyna Skurzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej J. J. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] marca 2012 r. w [...] na terenie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej WITD) przeprowadził kontrolę drogową samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że na bokach pojazdu jest umieszczona informacja "Tylko 1,80 zł/km, [...], Najlepsza Korporacja w [...]", a na tylnych prawych drzwiach w górnym prawym rogu - "taryfa dzienna 1 km - 1,80 zł". Natomiast na bocznej lewej szybie i tylnych drzwiach umieszczono numery [...]. Ponadto stwierdzono w kontrolowanym pojeździe zamontowane urządzenie pomiarowo liczące [...] z wyświetloną strefą [...] i wartością za przejechany kurs [...]. Kierowca pojazdu – J. K. okazał do kontroli następujące dokumenty: książkę kasy rejestrującej, zaświadczenie o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób dla przedsiębiorcy – J. J. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą D. (dalej skarżąca), zaświadczenie o spełnianiu przez kierowcę wymogów ustawy o transporcie drogowym, paragon z kasy fiskalnej (na którym widniała nazwa przedsiębiorcy, tj. skarżącej) oraz identyfikator [...] (por. akta administracyjne sprawy). W oparciu o ustalenia protokołu kontroli oraz ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego w sprawie postępowania, w dniu [...] maja 2012 r. WITD wydał decyzję, którą na podstawie przepisów art. 93 ust. 1, art. 92 a ust. 1 i 2, art. 18 ust. 5 lit. a) i b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. (dalej u.t.d.), a także lp. 2.9. załącznika nr 3 do tej ustawy, nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za stwierdzone naruszenie polegające na wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w imieniu skarżącej J. J. adwokat P. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Do ww. odwołania (opatrzonego datą [...] czerwca 2012 r.) nie został załączony dokument pełnomocnictwa. Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. WITD przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego (dalej GITD). Organ drugiej instancji pismem z dnia [...] lipca 2012 r., mając za podstawę art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącą (skierował pismo wzywające do J. J.) do uzupełnienia braku formalnego pisma z dnia [...] czerwca 2012 r. poprzez przedłożenie oryginału lub urzędowo poświadczonego pełnomocnictwa do reprezentowania strony przez adw. P. Z. w postępowaniu w sprawie odwołania od decyzji WITD z dnia [...] maja 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej lub uzupełnienie odwołania przez podpisanie go przez stronę postępowania, tj. skarżącą. Organ wskazał, że wymagane dokumenty należy przedłożyć lub przesłać w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Jednocześnie pouczył skarżącą o treści art. 10 k.p.a. oraz o przedłużeniu rozpatrzenia odwołania nie później niż do dnia [...] sierpnia 2012 r. Ostatecznie, z uwagi na konieczność ustalenia daty doręczenia stronie wezwania w zakresie uzupełnienia braków formalnych odwołania, GITD (pismem z dnia [...] października 2012 r.) poinformował skarżącą o możliwości przedłużenia rozpatrzenia odwołania nie później niż do dnia [...] listopada 2012 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego ustalono, że wezwanie z dnia [...] lipca 2012 r. zostało doręczone skarżącej w dniu [...] lipca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 33 k.p.a. organ drugiej instancji stwierdził "niedopuszczalność wniesienia odwołania". W uzasadnieniu postanowienia podniósł, że pismem z dnia [...] lipca 2012 r., które strona odebrała w dniu [...] lipca 2012 r. (duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru w aktach sprawy) skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez przedłożenie oryginału lub poświadczonej urzędowo lub notarialnie kserokopii pełnomocnictwa dla P. Z. do złożenia odwołania lub samodzielnego uzupełnienia odwołania poprzez opatrzenie go własnoręcznym podpisem. Powyższe wezwanie zawierało pouczenie, iż w przypadku nieudzielenia odpowiedzi w terminie 7 dni od jego doręczenia, odwołanie pozostanie bez rozpoznania. Do dnia wydania postanowienia strona nie udzieliła odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie. Organ, po przytoczeniu treści art. 32, art. 33 i art. 63 § 3 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania strony z uwagi na fakt, iż nie przedłożyła do akt niniejszej sprawy, zgodnie z wezwaniem, dokumentu potwierdzającego uprawnienie osoby podpisanej na przesłanym egzemplarzu odwołania, do reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie. Na powyższe rozstrzygnięcie GITD skarżąca (reprezentowana przez adwokata P. Z.) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania pełnomocnika strony do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez złożenie pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podkreślono, powołując się na treść przepisu art. 64 § 2 k.p.a., że w sytuacji niezałączenia pełnomocnictwa do odwołania wniesionego przez pełnomocnika skarżącej, to pełnomocnik (jako wnoszący odwołanie) winien być wezwany do złożenia pełnomocnictwa w zakreślonym terminie, a w razie niewykonania wezwania do podpisania odwołania organ powinien wezwać stronę. Zatem kierując wezwanie bezpośrednio do strony (a nie do pełnomocnika) organ naruszył ww. przepis. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, dlatego Sąd, podzielając jej zarzuty, uchylił zaskarżone postanowienie z powodu naruszenia przez organ odwoławczy (GITD) przepisów postępowania, a to w szczególności art. 134 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., przez błędne zastosowanie tych przepisów w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy. Odwołanie od pierwszoinstancyjnej decyzji w sprawie zostało podpisane i wniesione do tego organu (za pośrednictwem WITD) przez adwokata P. Z., który wskazał w nim, że jest pełnomocnikiem skarżącej J. J., oraz że jako jej pełnomocnik zaskarża w całości tę decyzję. Jednak do odwołania tego nie zostało dołączone pełnomocnictwo umocowujące adwokata P. Z. do działania w sprawie, co jest między stronami bezsporne i obiektywnie niewątpliwe (por. akta administracyjne sprawy). Złożenie/wniesienie odwołania przez osobę, która nie legitymuje się pełnomocnictwem nie może inicjować postępowania odwoławczego. Brak pełnomocnictwa jest brakiem formalnym odwołania; niezłożenie pełnomocnictwa traktuje się bowiem jako niespełnienie wymagań formalnych dla pisma procesowego. Stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zatem każdy podmiot, który jest stroną postępowania może udzielić pełnomocnictwa do działania w sprawie. Pełnomocnictwo to powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Z kolei art. 33 § 3 k.p.a. nakazuje pełnomocnikowi dołączenie do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa (adwokat sam może uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa). Skoro brak pełnomocnictwa stanowi brak formalny odwołania, to winien być on usunięty zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jednak ze skutkami nieusunięcia wynikającymi z art. 134 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany był w tej sprawie, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnoszącego odwołanie adwokata P. Z. do przedstawienia pełnomocnictwa, na które wnoszący powołuje się w tym odwołaniu, ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania tej czynności w postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.). Jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, a organ obowiązany jest wezwać wnoszącego do usunięcia braków, a po bezskutecznym upływie zakreślonego w tym względzie terminu zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a., czyli stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie ma bowiem zastosowania instytucja pozostawienia odwołania bez rozpoznania przewidziana w art. 64 k.p.a., gdyż przepis ten reguluje postępowanie przed organem pierwszej instancji; przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 działu II k.p.a.). Skoro kwestia ta została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie niż w art. 64 k.p.a. (nieuzupełnienie braków odwołania skutkuje niedopuszczalność odwołania, a nie pozostawienie go bez rozpoznania) należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym (tak samo zażaleniowym) art. 64 k.p.a. nie stosuje się, jeżeli chodzi o skutki/konsekwencje nieusunięcia braków formalnych odwołania. W przypadku zatem nieusunięcia braków formalnych odwołania organ drugiej instancji wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co zresztą lepiej zabezpiecza stronie możność ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2011 r. I OSK 1814/10, Lex nr 951995). Reasumując, w przypadku nieusunięcia braków formalnych odwołania w terminie wydaje się postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.), gdyż nieuzupełnione w terminie braki formalne odwołania stanowią przyczynę jego niedopuszczalności. Wprawdzie organ w niniejszej sprawie, stwierdzając zaskarżonym postanowieniem niedopuszczalność ww. odwołania, prawidłowo - co do samej zasady - oparł się na przepisach art. 134 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. tworzących prawny zakres takiego działania organu odwoławczego, jednak w stanie faktycznym tej sprawy organ błędnie ocenił składające się na ten stan okoliczności i w efekcie dokonał błędnej ich subsumcji. Uzupełniając brak formalny odwołania złożonego przez adwokata P. Z., organ wezwał do usunięcia tego braku stronę skarżącą J. J., a nie jak powinien - składającego odwołanie, powołującego się na pełnomocnictwo strony oraz podpisanego na odwołaniu, adwokata P. Z. Tym samym organ odwoławczy nie zadziałał w sprawie tak jak powinien, to jest w sposób, który powodowałby konsekwencje wynikające z wymienionych przepisów, czyli stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Innymi słowy nie podjął niezbędnej czynności w celu uzupełnienia braku formalnego odwołania, co doprowadziło do nieuprawnionego w takich uwarunkowaniach postępowania stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przed uzupełnieniem jego braków. Skoro wezwanie do uzupełnienia braku formalnego odwołania, skierowane do strony zamiast do osoby składającej/wnoszącej w jej imieniu pismo, to jest adwokata P. Z., było wadliwe, to nie skutkowało konsekwencjami tego nieuzupełnienia, a zaskarżone postanowienie zostało w tej sytuacji wydane z naruszeniem wskazanych w nim, jako podstawa prawna, przepisów. Przede wszystkim literalne brzmienie art. 64 § 2 k.p.a. wskazuje, że w razie stwierdzenia niespełniania wymagań formalnych podania, organ wzywa "wnoszącego do usunięcia braków (...)". Oznacza to, że w razie wniesienia podania przez osobę podającą się za pełnomocnika strony organ winien tę właśnie osobę, a nie stronę, wezwać do uzupełnienia braku przez złożenie pełnomocnictwa; to jest wezwanie powinno być skierowane do tej osoby. Innymi słowy, gdy wnoszącym odwołanie jest pełnomocnik, który nie złożył pełnomocnictwa, wezwanie do uzupełnienia tego braku formalnego, czyli złożenia pełnomocnictwa, należy skierować do wnoszącego pismo pełnomocnika. Dopiero niezastosowanie się osoby wnoszącej pismo (odwołanie) i podającej się za pełnomocnika do tego wezwania, upoważniałoby organ do stwierdzenia jego niedopuszczalności. Inaczej postanowienie organu w tym zakresie (zaskarżone obecnie do Sądu) dotknięte jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak było bowiem podstawy do wydania tego postanowienia w sytuacji, gdy pismo było dotknięte brakiem formalnym, a organ nie zastosował prawidłowej procedury usunięcia tego braku, kierując wezwanie w tym względzie do strony, a nie do wnoszącego pismo i autora tego pisma. Strona nie powinna natomiast ponosić negatywnych dla niej skutków procesowych niewłaściwego wystosowania przez organ przedmiotowego wezwania, gdyż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest m.in. zasada działania organu na podstawie przepisów prawa oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 6 i 8 k.p.a.).Tymczasem, w świetle powyższych uwag, w niniejszej sprawie organ odwoławczy co najmniej przedwcześnie, bo bez wyczerpania trybu czynności wynikającego z art. 64 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania, niedostrzegając wskazanych uchybień w zakresie zastosowania tych przepisów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wyjaśni zatem ostatecznie sprawę ww. pełnomocnictwa, dopełniając obowiązku wezwania do uzupełnienia braku pisma/odwołania osoby, która pismo to (odwołanie) złożyła, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., i dopiero wówczas podejmie stosowne rozstrzygnięcie / nada inny bieg sprawie. Z tych wszystkich powodów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 p.p.s.a.