VI SA/Wa 2596/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi F. D. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego F. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.oraz art. 156 §1 pkt 2 w zw z art. 157§1 i 2 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku F. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r. Nr [...] utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2005 r. przyznająca status zakładu pracy chronionej pracodawcy tj. F. D. prowadzącemu Z.S. ul. [...] i ul. [...] w S. od dnia [...] listopada 2005 r. na czas nieokreślony została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na przyznaniu pracodawcy wzmiankowanego statusu pomimo, że nie spełniał on wymogu określonego w art. 28 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji (...). Organ podniósł, że z zaświadczenia o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] lutego 2004 r. wynikało, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie statusu zakładu pracy chronionej pracodawca prowadził działalność gospodarczą w trzech miejscach : w S. przy ul [...] i przy ul. [...] oraz w P. przy ul. [...]. Tymczasem pozytywne decyzje PIP o spełnieniu warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji (...) dotyczyły jedynie obiektów w S. przy ul [...] i przy ul. [...]. Natomiast w odniesieniu do obiektu w P. decyzja PIP z dnia [...] października 2005 r. poświadczała, że obiekt ten nie spełnia warunków określonych w art. 28 ust.1 pkt 2 ww. ustawy. Odwołując się do postępowań administracyjnych związanych z decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1129/07 organ stwierdził, że na dzień wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym, a zatem możliwe było procedowanie wobec decyzji z [...] listopada 2005 r. w trybie nadzwyczajnym. W skardze na powyższą decyzję F. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił m.in. naruszenie art. 16 §1 w zw z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. podczas, gdy powyższa decyzja prawa nie naruszała, w szczególności w stopniu rażącym. Podniósł, że z samej tylko treści wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie sposób wyprowadzić kategorycznego wniosku, jak czyni to organ, że w obiekcie w P. pracowali niepełnosprawni, tymczasem faktycznie skarżący nie prowadził tam działalności gospodarczej. Ponadto zarzucił naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1129/07. Zdaniem strony, skoro WSA pozostawił w obrocie prawnym decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. organ nie mógł obecnie stwierdzić nieważności tejże decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentował ponownie, że status zakładu pracy chronionej (zpchr) nadawany jest podmiotowo konkretnemu pracodawcy, a nie jego przedsiębiorstwu czy oddziałom i obejmuje wszystkie miejsca prowadzonej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało prawo, choć nie wszystkie zarzuty skargi należy podzielić. Zdaniem Sądu, nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie ponownego nadania statusu zpchr zainicjował wniosek z dnia [...] października 2005 r. F. D. o wydanie decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej od dnia [...] października 2005 r. W tym wniosku wskazał, iż posiadał taki status od dnia [...] października 2002 r. do dnia [...] października 2005 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] Wojewoda [...] przyznał status zakładu pracy chronionej pracodawcy prowadzącemu Z. S. F. D., ul. [...] i ul. [...] w S. od dnia [...] listopada 2005 r. na czas nieokreślony. Od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. skarżący wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję. Decyzja z [...] kwietnia 2006 r. nie była zaskarżona w postępowaniu sądowoadminstracyjnym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych odmówił skarżącemu przyznania statusu zakładu pracy chronionej z dniem [...] października 2005 r. W rezultacie złożonego odwołania powyższa decyzja została uchylona decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. F. D. złożył skargę do WSA w Warszawie na decyzję z [...] kwietnia 2007 r., który wyrokiem z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1129/07 uchylił decyzję zaskarżoną (z dnia [...] kwietnia 2007 r.) oraz decyzję organu pierwszej instancji (z dnia [...] maja 2006 r.) a także, działając na podstawie art. 135 p.p.s.a - decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r.. Sąd uznał, że uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2006 r. jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Warszawie w obrocie prawnym pozostała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] przyznająca stronie status zpchr oraz odwołanie skarżącego od tej decyzji. Należy wyjaśnić, że w wyroku z dnia z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1129/07 Sąd wyraził pogląd, że organ przedwcześnie uznał, iż skarżący złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Sąd podkreślił, że faktyczne żądanie strony zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r. powinien organ ponownie ustalić w sposób nie budzący wątpliwości. W rezultacie zastosowania się z mocy art. 153 p.p.s.a. do powyższego wyroku, organ pozostawił podanie F. D. z dnia [...] grudnia 2005r. bez rozpoznania. Rozpatrując niniejszą sprawę podkreślenia wymaga, iż w żadnym razie w toku aktualnego postępowania nadzwyczajnego, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie był związany oceną WSA w Warszawie dokonaną w sprawie sygn. akt. VI SA/Wa 1129/07, gdyż powyższa ocena dotyczyła kwestii związanych z postępowaniem zwykłym. Na gruncie rozpatrywanej sprawy podstawowym zagadnieniem było natomiast ustalenie, czy od dnia wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego aż do dnia wydania zaskarżonej decyzji, decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. pozostawała w obrocie prawnym, gdyż obarczone wadą byłoby rozstrzygnięcie organu stwierdzające nieważność decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego. W tym zakresie należy podnieść, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] przyznająca status zakładu pracy chronionej pracodawcy tj. F. D. od dnia [...] listopada 2005 r. na czas nieokreślony pozostawała w obrocie prawnym. Jak wynika bowiem z akt sprawy, pismo strony uprzednio potraktowane przez organ odwoławczy jako odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. zostało pozostawione bez rozpoznania, a zatem powyższa decyzja stała się ostateczna. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, Minister Pracy i Polityki Społecznej jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157§1 k.p.a. miał prawo dokonania oceny, czy przy wydaniu powyższej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, rażące naruszenie prawa polegało w rozpatrywanej sprawie na przyznaniu pracodawcy statusu zakładu pracy chronionej pomimo, że nie spełniał on wymogu określonego w art. 28 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych o rehabilitacji (Dz. U. Nr 123, poz. 776. ze zm. obecnie tj. Dz. U. z 2008r. Nr 14, poz. 92 ). Powyższe stanowisko nie zasługuje na aprobatę z następujących powodów: Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w brzmieniu na dzień wydania decyzji o przyznaniu statusu zpchr decyzję w tej sprawie potwierdzającą spełnienie warunków określonych w art. 28 cyt. ustawy, wydaje wojewoda. W myśl art. 28 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy takim warunkiem jest, aby obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy odpowiadały przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, a także uwzględniały potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniały wymagania dostępności do nich. Co do zasady należy stanowisko organu, co do charakteru statusu zakładu pracy chronionej. Status ten ma charakter podmiotowy. Jednakże przyznawany jest po spełnieniu warunków przedmiotowych m.in. obejmuje wszystkie obiekty i pomieszczenia użytkowane przez pracodawcę. Zaakcentować w tym miejscu trzeba, że niedopełnienie obowiązków i wymagań określonych w art. 28 powołanej ustawy, choćby w niektórych tylko jednostkach pracodawcy, będących miejscem zatrudnienia osób niepełnosprawnych, daje podstawę do całkowitego pozbawienia pracodawcy statusu prowadzącego zakład pracy chronionej (art. 30 ust.3 ustawy: wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełnienia warunków lub obowiązków o których mowa w art. 28 ust.1-3, art. 33 ust.1 lub 3 pkt 1 i 2 lub odpowiednio art. 28 ust.1 pkt 1-3 , art. 29 lub 30 ust.2 lit.b), z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków). Takie też stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 25 maja 2000 r. II SA/710/00, przywołanym przez organ w odpowiedzi na skargę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z nadesłanych akt administracyjnych nie wynika, iż na dzień złożenia wniosku o przyznanie statusu zpchr obiekty i pomieszczenia w P. były użytkowane i byli zatrudnieni tam pracownicy (osoby niepełnosprawne). Przeciwnie, strona domagała się wydania decyzji wskazując jedynie na obiekty w S. ul. [...] i ul. [...] ( v. wniosek). W aktach sprawy nie ma protokołu kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy w stosunku do obiektu w P. Nie jest wykluczone, że z treści tego protokołu wynikałyby fakty dotyczące faktycznego użytkowania tego obiektu. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych informacji o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych w powiązaniu z treścią wniosku z dnia [...] października 2005 r. wynika natomiast, że dotyczą obiektów w S. ul [...] i [...], a nie obiektu w P. Ponadto należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 30 ust. 3 b) i c) omawianej ustawy zarówno Wojewoda jak i Minister mogli przeprowadzać okresowe, nie rzadziej niż co dwa lata, i doraźne kontrole spełniania warunków i obowiązków, z uwzględnieniem art. 28 i 29. Także Państwowa Inspekcja Pracy przeprowadza, nie rzadziej niż co trzy lata, kontrolę w zakładach pracy chronionej i w zakładach aktywności zawodowej w zakresie przestrzegania przepisów ustawy, w szczególności art. 28 ust. 1 pkt 2. (art. 30 ust.3 c/ ustawy). Wyniki kontroli o jakich mowa w przytoczonych przepisach stanowiłyby niewątpliwie materiał dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w powyższym zakresie. Decyzja o przyznaniu statusu zpchr była wszakże wydana w dniu [...] listopada 2005 r., a niniejsze postępowanie nadzwyczajne wszczęto [...] maja 2008 r. W aktach sprawy nie znajdują się wyniki kontroli przeprowadzonych w myśl art. 30 ust.3 b) i c) ww. ustawy, nie ma nawet informacji czy takie kontrole miały miejsce. Stwierdzając nieważność decyzji przyznającej status organ oparł się tylko i wyłącznie na treści wpisu do ewidencji działalności gospodarczej skarżącego. Nie badał natomiast czy na dzień wydania decyzji przyznającej status zpchr obiekt w P. był faktycznie użytkowany przez skarżącego przedsiębiorcę. Jest to o tyle istotne, że w skardze do Sądu F. D. zaprzeczył jakoby użytkował w tym czasie sporny obiekt. Skoro przepis art. 28 ust.1 pkt 2 ww. ustawy odnosi się bezpośrednio do pomieszczeń i obiektów użytkowanych przez zakład pracy to rzeczą organu było ustalenie powyższej okoliczności. Brak ustaleń w tym zakresie uprawnia do stwierdzenia, że zebrany materiał dowodowy nie jest kompletny, a zatem na obecnym etapie postępowania za wadliwe (co najmniej przedwczesne) uznać należy stanowisko Ministra, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. doszło do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a więc w konsekwencji, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odwołując się do orzecznictwa sądowego oraz poglądów doktryny można wskazać, że sformułowanie ,,rażące naruszenie prawa" oznacza naruszenie prawa w sposób oczywisty i bezsporny. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Poglądy doktryny i orzecznictwo NSA skłaniają się do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego tylko z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażoną stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka, nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe (tak NSA w wyroku z 9 marca 2002 r. sygn. akt I SA/ka 1582/98 Lex nr 42914, por też wyrok NSA z 26 września 2000 r. sygn. akt V SA 2998/99 Lex nr 51249). Uwzględniając powyższe Sąd uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit a) c) p.p.s.a ponieważ stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ będzie związany z mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym orzeczeniu. O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie 200 p.p.s.a.