VI SA/Wa 26/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2006r. sprawy ze skargi S. P. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy (obecnie Ministra Gospodarki) z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz S. P. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2005r. Nr [...] Minister Gospodarki i Pracy, po rozpoznaniu wniosku S. P. sp z o.o. z siedzibą w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2005r. nr [...] odmawiającą zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonego dla skarżącej spółki, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przedsiębiorca S. P. sp z o.o. decyzją Zarządzającego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną z dnia [...] kwietnia 1998r. uzyskał zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności na terenie [...] Strefy Ekonomicznej. Zgodnie z w/w zezwoleniem spółka m.in. powinna zainwestować do dnia 31 grudnia 1998r. [...] mln złotych, do 31 grudnia 2000r. [...] mln złotych a do 31 grudnia 2005r. [...] mln złotych. Na wniosek przedsiębiorcy, decyzją z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...], Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej zmienił w trybie art. 6 ustawy z dnia 2 października 2003r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw, warunki zezwolenia Nr [...] w ten sposób, że obniżył liczbę osób oraz zmienił terminy ich zatrudnienia. W konsekwencji spółka miała zatrudnić 75 osób w terminie do 31 grudnia 2004r. oraz 80 osób w terminie do 31 grudnia 2005r. Pismem z dnia 9 lutego 2005r., uzupełnionym pismem z dnia 31 marca 2005r przedsiębiorca zwrócił się do Ministra Gospodarki i Pracy z wnioskiem o zmianę w/w warunków zezwolenia. Strona wskazała, iż domaga się zmiany warunków zezwolenia Nr [...] w ten sposób, żeby ustalić: A/zatrudnienie do dnia 31 grudnia 2005r. - 65 osób oraz zatrudnienie do dnia 31 grudnia 2006r.- 70 osób B/ zainwestowanie do dnia 31 grudnia 2005r. 20.000.000 zł zainwestowanie do dnia 31 grudnia 2006r. 25 000 000 zł Z uzasadnienia wniosku wynika, że korekty poziomu zatrudnienia spółka domaga się z powodu regresu na rynku włókienniczym oraz braku możliwości zatrudnienia przewidywanej ilości pracowników z uwagi na brak możliwości stworzenia im miejsc pracy. Przedsiębiorca wskazuje ponadto, że planując poziom zatrudnienia na określonym w biznes planie poziomie zakładano, iż stosownie do zapewnień Strefy, spółka będzie mogła nabyć użytkowany budynek, co nie nastąpiło. Argumentując wniosek w części dotyczącej zweryfikowania poziomu inwestycji strona podniosła, że planowała nabyć budynek, w którym działalność jest prowadzona, ale mimo wyrażanej w licznych pismach kierowanych do Strefy gotowości do odkupienia zajmowanego budynku, plany te nie zostały zrealizowane. Zakup budynku przyczyniłby się do zmniejszenia kosztów własnych związanych z opłatami z tytułu czynszu. Ponadto spółka wskazuje na kłopoty związane z bieżącym utrzymaniem budynku w należytym stanie. Ujawnione wady budynku uniemożliwiają jego prawidłową eksploatację a ich zakres nie pozwala na usunięcie usterek bez współudziału Zarządzającego strefą. W ocenie skarżącej, wskazane wyżej okoliczności powodujące niemożność dotrzymania warunków określonych w zezwoleniu są niezależne od wnioskodawcy. W toku postępowania administracyjnego Minister Gospodarki i Pracy uzyskał w trybie art. 106 k.p.a., opinię w sprawie zmiany zezwolenia Nr [...], od Zarządzającego strefą Zarządu [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A z siedzibą w [...] (postanowienie z dnia [...] maja 2005r.Nr [...]). Opinia powyższa była negatywna, a złożone przez stronę zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2005r. zostało wniesione z uchybieniem terminu (v. postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r.). Dodatkowo, na żądanie organu, w piśmie z dnia 4 sierpnia 2005r. strona przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, popierając argumentację dołączonymi dokumentami. Decyzją z dnia [...] września 2005r. Minister Gospodarki i Pracy uznając, że nie zachodzą ustawowe przesłanki do zmiany przedmiotowego zezwolenia, wniosku strony nie uwzględnił. W uzasadnieniu wskazał, iż problemy finansowe spółki związane z trudnościami ze zbyciem produktów to okoliczność, która mieści się w granicach ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej i nie może być uznana, w ocenie organu, za niezależną od strony. Stwierdził, że przedstawiony przez przedsiębiorcę problem z nabyciem nieruchomości wynajmowanej od Zarządzającego strefą wynika z konieczności rozstrzygnięcia z Zarządzającym spornej kwestii warunków sprzedaży nieruchomości. Organ zaznaczył, że Spółka od momentu rozpoczęcia działalności na terenie strefy tylko dwa razy tj w roku 2001 i 2005 wystąpiła z ofertą zakupu przedmiotowej nieruchomości. Powołując się na art. 19 ust.4 ustawy z dnia 20 października 1994r. o specjalnych strefach ekonomicznych organ stwierdził, że zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka zwróciła się o wnikliwe przeanalizowanie stanu faktycznego oraz argumentów zawartych w postanowieniu z dnia [...] maja 2005r. Spółka ponowiła argumentację zawartą we wniosku o zmianę pozwolenia i dołączyła korespondencję prowadzoną z Zarządzającym (14 pism). Strona zarzuciła, że organ naruszył art. 7 i 77 k.p.a powtarzając "gołosłowną opinię Strefy", bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] października 2005r. Minister Gospodarki i Pracy utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ ponowił argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2005r. i podniósł, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności uzasadniających ustalenie korzystniejszych warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Odpierając zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister stwierdził, iż przedmiotową decyzję wydał na podstawie zgromadzonej dokumentacji przesłanej zarówno przez skarżącą jak i Zarządzającego strefą, natomiast opinia z dnia [...] maja 2005r. nie jest dla organu wiążąca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzupełnionej pismem z dnia 7 lutego 2006r. na omówioną wyżej decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] października 2005r., spółka reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7,77,8,11 i 107 §3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przez niewyjaśnienie przyczyn, dla których strona nie zrealizowała na deklarowanym poziomie założonych inwestycji, brak obiektywizmu w ocenie stanu faktycznego oraz pominięcie szeregu faktów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Nadto brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W uzasadnieniu skargi spółka ponowiła argumentację przedstawioną w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że strona wnosiła o zmianę warunków zezwolenia Nr [...] (w brzmieniu zmienionym decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2004r.) przez obniżenie docelowego poziomu zatrudnienia osób oraz przesunięcie terminu jego realizacji (żądanie 1) a nadto obniżenie docelowego poziomu nakładów inwestycyjnych i przesunięcie terminu ich realizacji (żądanie 2). Jak wynika z uzasadnienia wniosku, spółka domaga się korekty poziomu zatrudnienia z powodu regresu na rynku włókienniczym oraz braku możliwości zatrudnienia przewidywanej ilości pracowników z uwagi na brak możliwości stworzenia im miejsc pracy. Przedsiębiorca podnosi, że planując poziom zatrudnienia na określonym w biznes planie poziomie zakładano, iż stosownie do zapewnień Strefy, spółka będzie mogła nabyć użytkowany budynek, co nie nastąpiło. Argumentując wniosek w części dotyczącej zweryfikowania poziomu inwestycji strona podniosła, że planowała nabyć budynek, w którym działalność jest prowadzona, ale mimo wyrażanej w licznych pismach kierowanych do Strefy gotowości do odkupienia zajmowanego budynku, plany te nie zostały zrealizowane. Tymczasem zakup nieruchomości przyczyniłby się do zmniejszenia kosztów własnych związanych z opłatami z tytułu czynszu. Ponadto spółka wskazuje na kłopoty związane z bieżącym utrzymaniem budynku w należytym stanie. Strona podnosi, że ujawnione wady budynku uniemożliwiają jego prawidłową eksploatację a ich zakres nie pozwala na usunięcie usterek bez współudziału Zarządzającego strefą. W ocenie skarżącej, wskazane wyżej okoliczności powodujące niemożność dotrzymania warunków określonych w zezwoleniu są niezależne od wnioskodawcy. Podstawę materialno-prawną decyzji stanowi art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych(Dz.U. Nr 123, poz.600 ze zm.), zgodnie z którym, Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi, rozszerzenie zaś przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3. Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1. Zgodnie z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83: "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści". Zdaniem Sądu, w decyzji z dnia [...] września 2005r. organ jedynie ogólnikowo uzasadnił swoje stanowisko nie odniósł się natomiast, do wyjaśnień strony zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005r. oraz dołączonych do niego dokumentów. Minister stwierdził bowiem, że problemy finansowe spółki związane z trudnościami ze zbyciem produktów to okoliczność, która mieści się w granicach ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej i nie może być uznana za niezależną od Spółki. Natomiast przedstawiony przez przedsiębiorcę problem z nabyciem nieruchomości wynika, w ocenie organu, z konieczności rozstrzygnięcia z Zarządzającym strefą spornej kwestii warunków sprzedaży nieruchomości. Wskazując na powyższe, oraz akcentując, że spółka od momentu rozpoczęcia działalności w strefie tylko dwa razy tj w roku 2001 i 2005 wystąpiła z ofertą zakupu przedmiotowej nieruchomości organ nie wskazał, dlaczego nie uznał za wiarygodne twierdzeń strony zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005r. oraz dołączonych doń dokumentów wskazujących na wielokrotnie podejmowane próby porozumienia, co do kupna nieruchomości położonych przy ul. [...] w Ł. (pismo z dnia 15 maja 1998r, 8 listopada 2001r, 21 grudnia 2001r., 10 maja 2002r., 10 marca 2005r.). Jak wynika z uzasadnienia wniosku o zmianę zezwolenia oraz z pisma skarżącej z dnia [...] sierpnia 2005r., spółka motywuje prośbę o zweryfikowanie poziomu inwestycji twierdząc, iż zakup budynku przyczyniłby się do zmniejszenia kosztów własnych związanych z opłatami z tytułu czynszu. Z opinii Zarządu [...] Strefy Ekonomicznej z dnia [...] maja 2005r. wynika, że "fakt nie nabycia przez S. P. sp z o.o. nieruchomości stanowiącej przedmiot umowy najmu nie wynika ze złej woli zarządzającego, ale konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia spornej kwestii ceny". Tymczasem jak wynika z korespondencji prowadzonej pomiędzy skarżącą a Zarządem [...] SSE wynika, że od momentu otrzymania przez Spółkę pisma z dnia 9 października 2001r. strona podnosiła zarówno kwestię wyceny nieruchomości, jak i zwracała się z prośbą o podanie szeregu informacji, istotnych dla nabycia tej nieruchomości. W nadesłanych aktach administracyjnych brak jest dokumentów świadczących o zajęciu stanowiska w powyższych kwestiach przez Zarząd [...]SSE. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji a nadto obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Zdaniem Sądu, Minister Gospodarki i Pracy, działając jako organ odwoławczy nie wywiązał się ze wskazanych obowiązków w sposób wystarczający. Zdaniem Sądu, skwitowanie przez organ w uzasadnieniu decyzji, że "problem z nabyciem nieruchomości wynika z konieczności rozstrzygnięcia z Zarządzającym strefą spornej kwestii warunków sprzedaży nieruchomości" bez wskazania, czy okoliczność powyższa ma wpływ na wynik sprawy nie może zostać ocenione pozytywnie. Jeśli bowiem organ uzna, że powyższa okoliczność ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, winien to szczegółowo uzasadnić, wskazując czy ustalony stan jest spowodowany okolicznościami zależnymi czy też niezależnymi od przedsiębiorcy, bowiem w jedynie w tym drugim przypadku można uwzględnić żądanie strony. Należy również podnieść, że organ nie odniósł się do innych kwestii wskazanych przez stronę, uzasadniających jej zdaniem, wniosek o zmianę zezwolenia. Chodzi mianowicie o argumentację dotyczącą wielokrotnie, bezskutecznie zgłaszanych awarii i uszkodzeń dachu, co zdaniem spółki powoduje, że budynek nie jest zdatny do umówionego użytku. Tymczasem, zgodnie z art. 8 ust.1 ustawy z dnia 20 października 2004r., do zadań zarządzającego należy prowadzenie (...) działań zmierzających do rozwoju działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy, a w szczególności: 1) umożliwianie, na podstawie umowy, przedsiębiorcom prowadzącym działalność na terenie strefy używania i korzystania ze składników mienia położonych na obszarze strefy, których zarządzający jest właścicielem lub posiadaczem zależnym, 2) gospodarowanie w sposób ułatwiający prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy urządzeniami infrastruktury gospodarczej i technicznej oraz innymi składnikami mienia, których zarządzający jest właścicielem lub posiadaczem zależnym Organ winien ocenić czy podnoszone przez spółkę argumenty są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Jak wspomniano na wstępie, Sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie czyniąc w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych. Jednakże taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego tj zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Z podanych wyżej względów uznać należy, że z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, a zatem Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit "c"p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie należy zaakcentować, że rację ma organ twierdząc, iż spółka nie może domagać się zmiany warunków zezwolenia w części dotyczącej poziomu zatrudnienia przez obniżenie tego poziomu. Uwzględnienie wniosku w tym zakresie uniemożliwia art. 19 ust.4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, który stanowi, że zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia bez względu na to czy wniosek uzasadniany jest okolicznościami zależnymi czy niezależnymi od wnioskodawcy. Należy przy tym dodać, że strona skorzystała z dobrodziejstwa ustawy z dnia 2 października 2003r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw, która w art. 6 uprawniała przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001r. – a tak jest w rozpatrywanej sprawie - do wystąpienia z wnioskiem o zmianę warunków zezwolenia w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych i otrzymała decyzję, na mocy której obniżono poziom zatrudnienia zgodnie ze złożonym wnioskiem. O kosztach postępowania obejmujących wpis, opłatę za pełnomocnictwo oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust 1 pkt 1 c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności adwokackie (....) (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.)