VI SA/Wa 2602/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi M.S., A. O. i K. P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - powoływanej dalej jako "k.p.a." - po rozpatrzeniu odwołania Pani M. S., Pani K. P., Pana A. O., Pana F. R., Pani K. M., Pani I. R., Pana J. B., Pana J. D., Pana R. S., Pani M. S., Pani M. Z., Pana Z. Z. oraz Pani E. M. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia B. S.A. z siedzibą w W. koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kopaliny, którą stanowi piasek skaleniowo - kwarcowy ze złoża "[...]" położonego w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] na terenie działek nr [...],[...] - obręb nr [...][...] - umarzył postępowanie odwoławcze. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. B S.A. w W. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie koncesji na wydobywanie piasków skaleniowo - kwarcowych ze złoża "[...]". Do wniosku załączono m.in. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kopaliny ze złoża - znak [...]. O wszczęciu postępowania strony postępowania zostały zawiadomione pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] Marszałek Województwa [...] udzielił B S.A. z siedzibą w W. ul. [...] koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kopaliny, którą stanowi piasek skaleniowo - kwarcowy ze złoża "[...] " położonego w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] na terenie działek nr [...],[...] - obręb nr [...][...] - w przestrzeni wyznaczonej granicami złoża ustalonymi w "Dokumentacji geologicznej w kat. C1 złoża kruszywa naturalnego piasków skaleniowo - kwarcowych (dla drogownictwa) "[...]" zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. - znak [...]. Od ww. decyzji odwołanie do Ministra Środowiska pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wnieśli: F. R., K. M., I. R., J. B., J. D., R. S., M. S., M. Z., Z. Z. i E. M.. Ponadto pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. odwołanie od ww. decyzji złożyli również reprezentowani przez W. W.: M. S., K. P. oraz A. O. (dalej jako "skarżący"). Następnie F. R., K. M., I. R., J. B., J. D., R. S., M. S., M. Z., Z. Z. i E. M. w swoich pismach z dnia [...] września 2016 r. wskazali, że ich interes prawny we wniesieniu odwołania wynika z faktu zamieszkiwania przy "ul. W." (pisownia oryginalna), w miejscowości [...], gmina [...], tj. w odległości odpowiednio 250 lub 300 metrów od przedmiotowej inwestycji, w zależności od osoby odwołującego. Ponadto podnieśli, że ich nieruchomości znajdują się w obrębie bezpośredniego oddziaływania kopalni, a negatywny wpływ planowanego przedsięwzięcia będzie przejawiał się w szczególności w emisji znacznego hałasu oraz zanieczyszczeń do środowiska, a także że wydobycie kopaliny ze złoża będzie wiązało się ze wzmożonym ruchem pojazdów ciężarowych przewożących kruszywo, co negatywnie wpłynie na ich bezpieczeństwo, a także wpłynie destrukcyjnie na nawierzchnię drogi przylegającej do ich nieruchomości. Pełnomocnik M. S., K. P. oraz A. O. w piśmie procesowym stanowiącym uzupełnienie odwołania wskazał, że w toku postępowania organ nie zapewnił udziału wszystkim jego stronom. Podkreślił, że nieruchomości jego mocodawców znajdują się w granicach obszaru górniczego, a zatem są oni stronami w rozumieniu art. 41 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 z późn. zm.). W piśmie z dnia [...] września 2016 r. stwierdził zaś, że interes prawny skarżących wynika z faktu zamieszkiwania w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji oraz zwrócił uwagę na negatywny wpływ planowanego przedsięwzięcia na ich nieruchomości. Podkreślił też, że przedsięwzięcie to ma zostać zrealizowane na terenach zamieszkałych przez chronione gatunki zwierząt, czego nie uwzględniono w decyzji środowiskowej. W piśmie z dnia [...] października 2016 r. wniósł ponadto o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., sygn. akt [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...] położonego na częściach działek nr [...],[...] - obręb nr [...][...], gm. [...]. W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu organ powołał art. 28 k.p.a. oraz przytoczył art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W nawiązaniu do tych przepisów organ wskazał, że działalność objęta decyzją koncesyjną polega na wydobywaniu metodą odkrywkową kopaliny na terenie działek nr [...],[...] - obręb nr [...][...], którym właścicielami, zgodnie z uwierzytelnionym wypisem i wyrysem z rejestru gruntów są jedynie T. B. i E. B. Tym samym odwołujący się, jak również skarżący, jako właściciele nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego, nie są stroną postępowania w przedmiocie wydania koncesji na wydobywanie kopaliny ze złóż. W konkluzji organ stwierdził, że żadne z nich nie posiada przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Minister, przytaczając treść uchwały składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 199 r., sygn. OPS 16/98, wyjaśnił również, że w wypadku stwierdzenia przez organ, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. wydaje on decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a także nie ma on możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Odnosząc się natomiast do wniosku o zawieszenie postępowania, stwierdził, że pochodzi on od podmiotów, które nie legitymują się statusem strony w postępowaniu, a zatem nie mogą one skutecznie żądać zawieszenia tego postępowania. Powyższa decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r., stała się przedmiotem skargi M. S., K. P. oraz A. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji Ministra Środowiska zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na pominięciu w wydanej decyzji faktu negatywnego oddziaływania kopalni, na infrastrukturę gminy oraz na zaburzenie prawidłowego i zdrowego funkcjonowania jej mieszkańców, a w konsekwencji błędnym ustaleniu iż w niniejszej sprawie zostały zbadane wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niezawarcie przez organ w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiących podstawę do jego wydania, 3) art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w skutek stwierdzenia, że skarżący nie są stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, podczas, gdy przymiot strony im przysługuje, 4) art. 97 § 1 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie podczas gdy było to obligatoryjne ze względu na to, iż rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zależy od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...], 5) a także przepisów prawa materialnego w postaci art. 41 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez niezapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom tego postępowania. W uzasadnieniu powtórzyli, że ich nieruchomości znajdują się w granicach obszaru górniczego oraz jego bezpośredniego sąsiedztwa, a zamierzona inwestycja w sposób bezpośredni oddziałuje na ich własność. Podkreślili, że organ nie przeprowadził badania, czy nieruchomości skarżących nie wchodzą w granice obszaru górniczego. Argumentowali ponadto, iż nie zostali poinformowani o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia koncesji, jak również o dokonywanych w jego toku czynnościach. Nie doręczono im również decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., o jej wydaniu dowiedzieli się od Wójta Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. W ich ocenie organ ww. sposób dopuścił się poważnego uchybienia procesowego stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Następnie wskazali, że przy wydawaniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, nie rozważono w ogóle wpływu planowanego przedsięwzięcia na infrastrukturę gminy i codzienne funkcjonowanie jej mieszkańców. W decyzji pominięto również fakt, iż o inwestycji nie zostali poinformowani wcześniej mieszkańcy gminy, którzy po dowiedzeniu się o wydaniu decyzji przez Marszałka Województwa [...], zgłaszają liczne protesty i sprzeciwy wobec inwestycji. Skarżący rozwinęli również zarzut naruszenia art. 97 § 1 k.p.a. wskazując, że decyzja o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań, stanowi jedną z podstaw decyzji o przyznaniu koncesji B. S.A. na eksploatację przedmiotowego złoża, dlatego też jej ewentualne uchylenie, spowodowałoby obowiązek uchylenia decyzji koncesyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie jej w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto ustosunkowując się do podnoszonego w skardze wpływu planowanego przedsięwzięcia na infrastrukturę gminy oraz na codzienne funkcjonowanie jej mieszkańców, organ wskazał, że wpływ ten analizowany był w toku postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...] położonego na częściach działem nr [...] i [...] obręb [...][...], gm. [...]. Co więcej, jak wynika z załączonej do skargi kopii dokumentu, postępowanie to zostało skutecznie wznowione w związku z żądaniem skarżących. Nie wiadomo zatem dlaczego skarżący podnoszą wskazany wpływ planowanego przedsięwzięcia w niniejszym postępowaniu, skoro ta kwestia jest przedmiotem innego postępowania. Zdaniem organu wznowienie postepowania, o którym wyżej mowa, nie mogło stanowić, wbrew twierdzeniom skargi, przesłanki do zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z ugruntowanego bowiem orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż "zagadnienie wstępne", o którym mowa w ww. przepisie, to nic innego jak zaistnienie problemu prawnego, od którego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. Mając zaś na uwadze powyższe organ uznał, iż ewentualne rozstrzygnięcie (zakończenie) sprawy przez Wójta Gminy [...], który wznowił postępowanie zakończone decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...], nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego nie było bowiem uzależnione od rozstrzygnięcia Wójta Gminy [...], czego rezultatem jest przyjęcie, iż rozstrzygnięcie to nie ma charakteru prejudycjalnego. Innymi słowy, Minister Środowiska mógł wydać zgodnie z prawem zaskarżoną decyzję, nie czekając na wspomniane rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...]. Brak było również podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a., ponieważ na tej podstawie żądać takiego zawieszenia może jedynie strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jej podstawę prawną stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a przesłanką umorzenia postępowania jest uznanie, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania w sprawie wydania koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kopaliny, która stanowi piasek skaleniowo - kwarcowy ze złoża "[...]" położonego w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] na terenie działek nr [...],[...] - obręb nr [...][...]. Pogląd o zasadności umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w przypadku uznania, że odwołanie nie zostało wniesione przez stronę, znajduje oparcie w uchwale Siedmiu Sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. wydanej pod sygn. OPS 16/98, której teza brzmi, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tak więc podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało ustalenie, czy skarżącym przysługiwał w postępowaniu administracyjnym status strony. Według Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo uznał, że odwołujący się od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], o udzieleniu koncesji spółce B. S.A. w W. na wydobywanie metodą odkrywkową kopaliny, która stanowi piasek skaleniowo - kwarcowy ze złoża "[...]" położonego w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] na terenie działek nr [...],[...] - obręb nr [...][...] - w tym M. S., A. O. oraz K. P., nie legitymują się statusem strony w postępowaniu koncesyjnym. Przedmiotowa koncesja została udzielona na podstawie przepisów ustawy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Od dnia 1 stycznia 2012 r., zgodnie z jednoznacznym uregulowaniem art. 41 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, stronami postępowań koncesyjnych nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami obszaru górniczego. Nie ma wątpliwości, że ww. uregulowanie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., bowiem kwestia interesu prawnego właścicieli nieruchomości położonych poza obszarem górniczym została oceniona i rozstrzygnięta przez samego ustawodawcę. Z woli ustawodawcy właściciele nieruchomości poza obszarem górniczym zostali uznani za niemających interesu prawnego w postępowaniu koncesyjnym i są wyłączeni od udziału w tym postępowaniu. Nie ma zatem potrzeby ani możliwości rozważania wpływu koncesji na ich sferę prawną, bowiem brak ich interesu prawnego został przesądzony w ustawie. Skoro zaś właściciele nieruchomości spoza obszaru górniczego są wyłączeni z postępowania koncesyjnego, to nie mogą skutecznie wnieść odwołania od decyzji koncesyjnej, bowiem nie mają legitymacji procesowej do takiego działania. W toku postępowania organ - wbrew zarzutom skargi - poczynił niezbędne ustalenia w przedmiocie położenia nieruchomości należących do skarżących oraz ich ewentualnego pokrywania się z obszarem górniczym. W tym zakresie wystarczające było ustalenie, że skarżący nie są właścicielami nieruchomości obejmującej działki [...] oraz [...], których dotyczy koncesja z dnia [...] czerwca 2016 r. (co wynika m.in. ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu i wyrysu z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] według stanu na dzień [...] kwietnia 2015 r. - karta nr 24 i 25). W tym stanie rzeczy organ prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., pozwalający na zakończenie postępowania odwoławczego bez merytorycznego rozstrzygnięcia z uwagi na stwierdzenie jego bezprzedmiotowości z przyczyn podmiotowych. Umorzenie postępowania będące formalnym sposobem zakończeniem sprawy wykluczało zaś możliwość uwzględnienia przez organ ewentualnych podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Innych bowiem kwestii, niż związanych z dopuszczalnością wniesienia odwołania oraz z interesem prawnym podmiotu, który wniósł ten środek zaskarżenia, organ w tym postępowaniu nie badał. Dlatego Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - orzekł jak w sentencji.