VI SA/Wa 2610/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego i skreślenia z listy aplikantów radcowskich oddala skargę Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm) po rozpatrzeniu odwołania M. S. utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego i skreślenia z listy aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył stanowisko Rady Okręgowej Izby Radów Prawnych w [...], treść przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz zarzuty zawarte w odwołaniu. Organ wskazał, iż M. S. został wpisany na listę aplikantów radcowskich uchwałą Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Ślubowanie złożył z dniu [...] stycznia 2010 r. Odbywając II rok aplikacji radcowskiej w roku 2011, nie zaliczył go z powodu uzyskania negatywnej oceny z kolokwiów z przedmiotów: prawo pracy oraz kodeks wykroczeń, kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, kodeks karny skarbowy, a także przekroczył limit nieobecności na zajęciach szkoleniowych teoretycznych, określony w § 28 ust. 5 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. Aplikant powtarzał II rok aplikacji w roku szkoleniowym 2012 i zobowiązany był zaliczyć wszystkie kolokwia przewidziane programem aplikacji na II roku oraz uczestniczyć w zajęciach szkoleniowych. Aplikant zaliczył przewidziane programem aplikacji kolokwia, ale na 240 godzin zajęć przewidzianych planem szkolenia, obecny był jedynie na 16 godzinach zajęć w dniach [...] stycznia 2012 r. i [...] lutego 2012 r. Wobec powyższego nie uzyskał zaliczenia roku szkoleniowego. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę w jej całokształcie, podzielił w konsekwencji ocenę organu I instancji wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. W ocenie organu istniała zatem podstawa prawna do stwierdzenia nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu radcy prawnego, a to z kolei uzasadniało podjęcie uchwały o skreśleniu go z listy aplikantów radcowskich. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. S., zwany dalej skarżącym, wniósł o - uchylenie w całości zaskarżonej uchwały Prezydium oraz utrzymującej nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych z [...] marca 2013 r., - wstrzymanie ich wykonalności oraz stwierdzenie, że uchylone uchwały w całości nie podlegają wykonaniu; - zasądzenie kosztów postępowania; - zobowiązanie OIRP w [...] do zaliczenia praktyk odbytych przez skarżącego u patrona w 2013 r. jako tych z III roku, bez konieczności odbywania na III roku aplikacji; - zobowiązanie OIRP w [...], aby formalnie udzieliła urlopu dziekańskiego za 2013 r. skarżącemu; - powiadomienie właściwego rzecznika dyscyplinarnego o możliwości naruszenia zasad etyki (zasad koleżeństwa) przez osoby formułujące i podpisujące treść uchwały Rady OIRP w [...]. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia: - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie naczelnej zasady prawa administracyjnego tj. prawdy obiektywnej, bez uwzględnienia interesu społecznego i obywatela; - art.. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie umożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się przed Prezydium co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy-kwestia braku zdolności kredytowej spowodowana bezrobociem jako przyczyna nieopłacenia składki i nieobecności, brak możliwości zapoznania się z opinią kierownika szkolenia, - art. 77 § i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy podejmowaniu uchwał całokształtu materiału dowodowego (w tym pozytywnej opinii patrona, dyplomu ukończenia studiów, zaliczonych kolokwiów, odbytych praktyk na aplikacji, uczestniczenie w zajęciach I roku aplikacji, życiorysu); - art. 107 k.p.a. poprzez nie wskazanie przyczyn, dla których organ I instancji odmówił przyznania ulgi w opłatach nie pouczając przy tym o możliwości odwołania, poprzez nie wskazanie przyczyn dla których organy I i II instancji odmówiły mocy dowodowej zgromadzonym w sprawie dokumentom, a zwłaszcza opinii patrona, zaliczenia praktyk i kolokwium; - błędną wykładnię art. 37 ust. 2 ustawy o radcach prawnych w związku z § 19 ust. 2 regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej poprzez uznanie, że nieuczestniczenie w zajęciach może być w sposób dowolny przyjęte za jedyną przesłankę nieprzydatności do zawodu; - art. 32 Konstytucji, tj. naruszenie zasad równego traktowania aplikantów przez Rady OIRP poprzez wydawanie aplikantom zamieszkującym mniejsze miejscowości pozytywnych decyzji o ulgach w formie uchwał, a tym zamieszkującym większe miejscowości odmów bez zachowania formy uchwał Rady; - art. 65 Konstytucji tj. naruszenie prawa skarżącego do wolnego wyboru zawodu; - naruszenie zasad etyki poprzez używanie określeń określających skarżącego jako osobę nieobowiązkową, niesumienną, lekceważącą zasady obowiązujące ogół aplikantów, niepotrafiącą dostosować się do reguł i zasad odbywania aplikacji. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty podkreślając m.in., że skreślenie z listy aplikantów radcowskich jest zbyt daleko idącą w skutki dolegliwością, zbyt surową i niewspółmierną do braku obecności na zajęciach, a przez to jest niesprawiedliwe. Skarżący ma defacto przerwę w zajęciach, a więc udzielenie mu urlopu dziekańskiego jest potrzebne ze względów formalnych. Zdaniem skarżącego zdanie kolokwiów zdecydowanie złagodziło wydźwięk nieobecności na zajęciach, wobec czego skarga jest w pełni zasadna i zasługuje na uwzględnienie, gdyż pod względem nabytej wiedzy skarżący zdał przypisany zakres materiału . W odpowiedzi na skargę, Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w tej sprawie podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone uchwały nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Bezspornym jest, iż stanowisko organów korporacji powoduje dla skarżącego daleko idące konsekwencje. Jednakże sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji w dacie jego wydania i tym samym względy celowościowe czy też słusznościowe pozostają bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego aktu. Należy podkreślić, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych zarówno Okręgowe Izby Radców Prawnych, jak i Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych jako kolegialne organy samorządu zawodowego radców prawnych sprawują zróżnicowane zadania z zakresu administracji publicznej. W określonych sytuacjach są także powołane do orzekania w sprawach indywidualnych, w tym między innymi w przedmiocie skreślenia aplikanta z listy aplikantów radcowskich. Zgodnie z art. 37 ustawy o radcach prawnych, rada okręgowej izby radców prawnych skreśla aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w tym przepisie (skreślenie obligatoryjne), a ponadto może skreślić aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu radcy prawnego (art. 37 ust. 2). Do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy, stosownie do art. 60 pkt 8 lit. c omawianej ustawy, uchwalanie regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. W wykonaniu delegacji ustawowej Rada uchwaliła Regulamin odbywania aplikacji radcowskiej stanowiący załącznik do uchwały Nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. Jednolity tekst uchwały nr [...]. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2012r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej jest powszechnie dostępny na http://kirp.pl/aplikacja/#regulamin. Ww. Uchwała uwzględnia zmiany do Regulaminu wprowadzone w 2011 i 2012 roku: http://kirp.pl/wp-content/uploads/2014/09/4-a-Regulamin-odbywania-aplikacji-radcowskiej-tekst-jednolity1.pdf. Nie zawiera przepisów przejściowych, ale jak wynika z § 2, weszła w życie z dniem podjęcia i dotyczy zasad odbywania szkolenia zawodowego przez aplikantów radcowskich. Należy przy tym zauważyć, że kluczowe w sprawie mające zastosowanie przepisy nie uległy zmianom: Przepis § 19 ust. 2 Regulaminu, wskazuje, iż niezaliczenie więcej niż jeden raz roku szkoleniowego lub negatywna ocena patrona stanowią podstawę do stwierdzenia przez Radę nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu i skreślenia z listy aplikantów z tego powodu. Natomiast w myśl § 28 ust. 4 Regulaminu w okresie trwania aplikacji aplikant może powtarzać tylko jeden rok szkoleniowy. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 2 u.r.p. aplikacja radcowska rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata. Przedmiotem postępowania była ocena, czy zachodzą wystarczające przesłanki do stwierdzenia nieprzydatności skarżącego do wykonywania zawodu radcy prawnego, co może być podstawą do skreślenia z listy aplikantów radcowskich. Uchwała w tym zakresie ma charakter uznaniowy, przy czym uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. Zgodnie z dotychczasowym dorobkiem orzecznictwa i doktryny kontrola sądowa decyzji uznaniowych ogranicza się do badania zachowania reguł proceduralnych przy ich podejmowaniu a zatem zakres tej kontroli jest ograniczony - Sąd bada, bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, czy organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił swoje stanowisko dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. W tak określonym zakresie postępowania należy stwierdzić, iż organy samorządu właściwie uznały za wystarczającą podstawę do skreślenia skarżącego z listy aplikantów radcowskich okoliczność niezaliczenia przez niego więcej niż jeden raz roku szkoleniowego. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżący nie zaliczył II roku aplikacji z powodu nie zdania kolokwium z przedmiotów: prawo pracy, kodeks wykroczeń, kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, kodeks karny skarbowy, a także przekroczył limit nieobecności na zajęciach szkoleniowych teoretycznych, określony Regulaminem odbywania aplikacji radcowskiej w § 28 ust. 5. W związku z powyższym powtarzał II rok aplikacji w roku szkoleniowym 2012. Powodem niezaliczenia roku szkoleniowego były dwie przesłanki-zarówno niezaliczenie kolokwiów jak i przekroczenie dozwolonej liczby nieobecności. W tej sytuacji, zgodnie z w § 28 ust. 5 Regulaminu powtarzając rok aplikant jest zobowiązany nie tylko do zaliczenia kolokwiów ale także do uczestniczenia we wszystkich zajęciach przewidzianych programem szkolenia. Powtarzając rok szkoleniowy skarżący co prawda zaliczył wszystkie kolokwia, jednakże nie brał udziału w zajęciach teoretycznych. Na podstawie dziennika zajęć oraz list obecności organ ustalił, że powtarzając II rok aplikacji w roku szkoleniowym 2012 r., na 240 godzin zajęć przewidzianych planem szkolenia, skarżący obecny był na 16 godzinach zajęć w dniach [...] stycznia 2012 r. i [...] lutego 2012 r. Tych ustaleń faktycznych skarżący nie kwestionuje. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że § 28 ust. 4 Regulaminu w związku z z art. 32 ust. 2 u.r.p. umożliwiał skarżącemu "w okresie trwania aplikacji" możliwość powtarzania tylko jednego roku szkoleniowego. Możliwość tą skarżący wykorzystał poprzez powtarzanie II roku aplikacji w roku 2012. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę, stosownie do art. 136 k.p.a., przeanalizował znajdujące się w aktach sprawy opinie patrona i zasadnie stwierdził, iż opinia ta jest pozytywne, jednakże ze względu na ponowne niezaliczenie roku szkoleniowego nie uniemożliwia oparcia rozstrzygnięcia o drugie kryterium nieprzydatności do zawodu radcy prawnego. Sąd nie podzielił zrzutu naruszenia art. 10 kpa albowiem skarżący pismem z dnia [...] lutego 2013 r., został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie skreślenia z listy aplikantów radcowskich oraz o prawie złożenia wniosków i wyjaśnień w terminie 7 dni. W tym też piśmie zawarta została informacja o terminie i miejscu posiedzenia Rady oraz o prawie wzięcia udziału w posiedzeniu i zabrania głosu w części dotyczącej strony. Strona nie wzięła udziału w posiedzeniu Rady. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że "każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa." Jak wynika z zapisu cytowanej normy, wolność wykonywania zawodu nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja w art. 65 ust. 1 zdanie drugie wyraźnie upoważnia do ustanawiania wyjątków od tej wolności, przy czym w myśl tego przepisu wyjątki te muszą być określane w drodze ustawy. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Art. 24 ust. 1 ustawy o radcach prawnych przewiduje kto może zostać wpisany na listę radców prawnych. Na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto m.in. (pkt. 6) odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2. Ustanowienie wymogu odbycia aplikacji radcowskiej przewidzianego w art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o radcach prawnych jest zatem wyjątkiem przewidzianym w art. 65 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP. Zawód radcy prawnego należy do zawodów wymagających wysokich kwalifikacji, co wynika z art. 25 ust. 1 u.r.p. określajacego do kogo nie stosuje się wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego. W konsekwencji powyższego – wbrew stanowisku skarżącego – uzyskanie kwalifikacji i uprawnień radcy prawnego musi być poprzedzone spełnieniem wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i zdania egzaminu radcowskiego. Jak stanowi art. 32 ust. 1u.r.p. celem aplikacji radcowskiej jest przygotowanie aplikanta do należytego i samodzielnego wykonywania zawodu radcy prawnego, w szczególności wykształcenie umiejętności z zakresu zastępstwa procesowego, sporządzania pism, umów i opinii prawnych oraz przyswojenie zasad wykonywania zawodu. Celowi temu służy przeprowadzane przez samorząd radcowski – w trybie ustawy i regulacji podustawowych - szkolenie zawodowe. Art. 17 ust. 1 Konstytucji RP uprawnia samorząd do sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego obrony. Tym samym samorząd zawodowy odpowiedzialny jest za właściwe wyszkolenie przyszłych radców prawnych - profesjonalnych pełnomocników. W świetle powyższego nie można przyjąć, jak zarzuca skarżący, że organy wbrew prawu ograniczają mu wolność wyboru i wykonywania zawodu radcy prawnego, ponieważ czynione przez organ działania mają ustawowe umocowanie i są wyjątkiem ustanowionym właśnie art. 65 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. Natomiast podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji, poprzez wydawanie aplikantom zamieszkującym mniejsze miejscowości pozytywnych decyzji o ulgach w formie uchwał, a tym zamieszkującym większe miejscowości odmów bez zachowania formy uchwał Rady nie dotyczy rozstrzygnięcia organu będącego przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Mając na uwadze argumentację skarżącego wskazującą, że powodem nieobecności na zajęciach był brak środków finansowych uniemożliwiający dojazdy, należy zauważyć, że skarżący nie podjął żadnych kroków mających na celu przeniesienie odbywania aplikacji do okręgu rady okręgowej izby radców prawnych w [...], obejmującej swym zasięgiem działania m.in. miasta na prawach powiatu w tym [...] a więc miejsce zamieszkania skarżącego. Nadto Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania albowiem wskazana w skardze przesłanka nie mieści się w kategoriach uprawniających Sąd do zawieszenia postępowania, przewidzianych zarówno w art. 124 § 1 jak i w art. 125 § 1 p.p.s.a. Niewątpliwie nie zachodzi przesłanka z 125 § 1 p.p.s.a., która ma zastosowanie wówczas, "jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym". Według Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto organy samorządu radcowskiego, nie dopuściły się - w ocenie Sądu - obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem oparły się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, dokonując wszechstronnej oceny na podstawie jego całokształtu, oraz dokonując oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Należy uznać jednocześnie, iż swoje stanowisko uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały organ podał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja w sposób wystarczający odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności faktycznoprawnych. Podniesione zarzuty nie zmieniają faktu, iż skarżący nie zaliczył ponownie roku szkoleniowego i ta właśnie okoliczność uzasadniała stwierdzenie nieprzydatności do zawodu. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8