VI SA/Wa 2653/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnej opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej działające w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] w sprawie wyrażenia pozytywnej opinii dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej także "stroną", "skarżącą") pod nazwą A. położonej w [...]. Powyższe uchwały zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Okręgowa Rada Aptekarska w [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie A., położonej w [...] przy ul. [...], pozytywnie zaopiniowała zamiar cofnięcia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu wskazano, że ww. apteka ogólnodostępna funkcjonuje na obszarze działania Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...]. W związku z czym ORA w [...] jest organem właściwym do wydania opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, a to zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 7. art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich. Zdaniem Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] każda apteka, która dokonuje sprzedaży do hurtowni farmaceutycznej znacznej ilości produktów leczniczych zastrzeżonych do wydawania z apteki na podstawie recept lekarskich - jako działająca sprzecznie z prawem - winna być zamknięta. Wobec stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zaprezentowanego we wniosku o posiadaniu dowodów na sprzedaż przez ww. aptekę ogólnodostępną znacznej ilości produktów leczniczych wydawanych na receptę do hurtowni farmaceutycznej - Okręgowa Rada Aptekarska w [...] pozytywnie zaopiniowała działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zmierzające do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie tejże apteki. Następnie skarżąca zaskarżyła w całości uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały i wydanie negatywnej opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy Okręgowej Radzie Aptekarskiej w [...] do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o umożliwienie pełnomocnikowi oraz stronie postępowania udziału w posiedzeniu Naczelnej Rady Aptekarskiej. Prezydium NRA uznało, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte przez WIF w [...], który wystosował do ORA w [...] wniosek o wydanie opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia ww. apteki ogólnodostępnej. Powodem cofnięcia zezwolenia jest dokonywanie przez ww. aptekę sprzedaży produktów leczniczych do przedsiębiorców posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania poprzez dokonanie ustaleń stanu faktycznego poprzez odwołanie się przez ORA w [...] do ustaleń poczynionych przez WIF w [...] oraz brak umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zawisłym przed ORA w [...] Organ wskazał na brzmienie art. 106 § 4 kpa. Jego zdaniem, w przedmiotowej sprawie fakt naruszenia prawa, dotyczącego charakteru prowadzonej działalności został zbadany i przekazany ORA w [...] przez WIF, który poczynił ustalenia w tym zakresie w wyniku przeprowadzonej kontroli planowej, podczas której ujawnił faktury sprzedaży wyszczególnionych we wniosku produktów leczniczych ze wskazaniem pomiotów, z którymi apteka należąca do skarżącej prowadziła obrót. Zarzut naruszenia ww. przepisów postępowania był w ocenie Prezydium NRA nieuzasadniony. Organy samorządu aptekarskiego nie czynią ustaleń w przedmiocie prowadzenia przez podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki niedozwolonego obrotu produktami leczniczymi na podstawie numerów faktur, ale na postawie ich treści. Z uwagi na powyższe Prezydium NRA nie znalazło potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż ustalenia organu prowadzącego postępowanie główne dają podstawę do wydania pozytywnej opinii w sprawie cofnięcia posiadanego przez skarżącą zezwolenia. W związku z tym Prezydium NRA nie dopatrzyło się w postępowaniu organu I instancji naruszenia zasady prawdy obiektywnej, ani art. 75 § 1, 77 § 1, 81 kpa, gdyż zdaniem Prezydium NRA organ zebrał i ocenił materiał dowodowy w stopniu pozwalającym na poczynienie zawartych w zaskarżonej uchwale ustaleń. Odnośnie zarzutów dotyczących braku umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zawisłym przed ORA w [...] organ podkreślił, że postępowanie niniejsze, którego podstawę stanowi art. 106 kpa nie jest samodzielnym postępowaniem, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją. Z tej przyczyny postępowanie to wykazuje istotne odmienności w stosunku do postępowania prowadzonego przez organ załatwiający sprawę, które są wyrazem dążenia ustawodawcy do zapobieżenia nadmiernemu przedłużaniu postępowania organu załatwiającego sprawę co do istoty. Zgodnie z art. 106 § 3 kpa organ współdziałający w wydaniu decyzji ma krótki, bo jedynie czternastodniowy, maksymalny termin dla zajęcia stanowiska, co wymusza ograniczenie czynności organu współdziałającego w wydaniu decyzji do czynności niezbędnych do zajęcia stanowiska i rozpoznania ewentualnego zażalenia. W sytuacji zatem gdy organ, tak jak w niniejszej sprawie, nie prowadził postępowania wyjaśniającego i za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął ustalenia organu prowadzącego postępowanie główne, zarzuty i wnioski w przedmiocie przeprowadzenia postępowania dowodowego powinny być kierowane pod adresem WIF w [...] nie zaś względem ORA w [...]. Co do zawartego w zażaleniu wniosku o umożliwienie stronie skarżącej oraz jej pełnomocnikowi udziału w posiedzeniu Naczelnej Rady Aptekarskiej organ stwierdził, że nie może go rozpoznać z uwagi na brak przepisu, który upoważniałby do wyrażenia zgody na udział w posiedzeniu Prezydium NRA podmiotów, których dotyczą podejmowane na nim uchwały. W ocenie Prezydium NRA, ORA w [...] w zaskarżonej uchwale przytoczyła uzasadnienie faktyczne i prawne, opierając się na informacjach przekazanych przez WIF w [...], który to fakt nie może stanowić zarzutu pod adresem organu I instancji. Procedura współdziałania organów, o której mowa w art. 106 kpa polega na tym, że każdy z uczestniczących w niej organów podejmuje czynności w ramach swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Oznacza to, że organ zajmujący stanowisko w sprawie (udzielający opinii) może wypowiadać się jedynie co do tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. W przedmiotowej sprawie zatem nie jest rzeczą organu samorządu aptekarskiego weryfikowanie ustaleń inspekcji farmaceutycznej co do prowadzenia przez skarżącą obrotu z nieuprawnionym podmiotem, a wyrażenie opinii, czy stwierdzone naruszenia stanowią podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki z uwagi na utratę przez przedsiębiorcę rękojmi. Organ podkreślił, że naruszenia stwierdzone w aptece polegające na prowadzeniu obrotu z przedsiębiorcami posiadającymi zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej nasuwają poważne wątpliwości co do kompetencji personelu fachowego, w szczególności jeśli chodzi o osobę kierownika apteki. Powyższe sprawia, że organy samorządu nie mogą pozostać obojętne wobec wykrytych uchybień, które podważają fakt posiadania przez podmiot, na rzecz którego wydane zostało zezwolenie, rękojmi należytego prowadzenia apteki. Organ podkreślił, że ustawa Prawo farmaceutyczne zawiera definicję obrotu hurtowego produktami leczniczymi (art. 72 ust. 3). Ta definicja związana jest ściśle z charakterem podmiotów zaopatrywanych w produkty lecznicze, jest jednoznaczna i wynika z niej, że zaopatrywanie m.in. hurtowni i aptek jest obrotem hurtowym. Art. 72 ust. 1 wskazuje, że obrót hurtowy prowadzić mogą wyłącznie hurtownie, zaś z art. 74 ust. 1 ustawy wynika, że prowadzenie hurtowni wymaga zezwolenia. Zatem, prowadzenie przez jeden podmiot jednocześnie apteki ogólnodostępnej i hurtowni jest niemożliwe, bowiem prowadzenie jednej z tych działalności stanowi przeszkodę do uzyskania zezwolenia na prowadzenie drugiej. Przyjęcie przez ustawodawcę zasady, że obrót hurtowy mogą prowadzić wyłącznie hurtownie, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych oznacza jednocześnie, że inne podmioty obrotu tego prowadzić nie mogą i właśnie z tego uregulowania wywieść należy zakaz prowadzenia obrotu hurtowego przez apteki ogólnodostępne. W myśl art. 99 ust. 4a Prawa farmaceutycznego podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Z kolei przepis art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego mówi, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Zdaniem organu, z powyższych uregulowań wynika, że rękojmię należytego prowadzenia apteki powinien posiadać zarówno podmiot ubiegający się lub posiadający zezwolenie, bo to on jest odpowiedzialny za prowadzoną działalność - prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jak i zatrudniona przez ten podmiot osoba odpowiedzialna za prowadzenie apteki (kierownik). Do zadań kierownika należy organizacja pracy w aptece polegająca między innymi na przyjmowaniu, wydawaniu, przechowywaniu i identyfikacji produktów leczniczych i wyrobów medycznych oraz zakup produktów leczniczych, wyłącznie od podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, jak też ich wydawanie zgodnie z art. 96 ustawy, a zatem na podstawie recepty, bez recepty, albo na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. Co do kierownika apteki należy wskazać, że tę osobę zatrudnia przedsiębiorca, na rzecz którego udzielane jest zezwolenie, w związku z faktem, że do niego należy wybór takiej osoby i jest ona mu podległa ponosi on także odpowiedzialność za jej czynności. Ustalenia dokonane przez inspekcję prowadzą zatem do wniosku, że kierownik apteki nie wypełnia prawidłowo swoich obowiązków dopuszczając do prowadzenia obrotu wbrew przepisom ustawy Prawo farmaceutyczne, ewentualnie działalność ta prowadzona jest poza jego wiedzą, niemniej każda z tych sytuacji obciąża podmiot, inspektora farmaceutycznego, stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez WIF rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Z zaskarżonej uchwały wynika, że organ I instancji uznał ustalenia faktyczne dokonane przez organ inspekcji za wystarczające dla wykazania, że przedsiębiorca naruszył wymienione w uchwale przepisy Prawa farmaceutycznego. Prezydium NRA również nie widzi powodów pozwalających na kwestionowanie wiarygodności przedstawionych w niniejszej sprawie ustaleń WIF, gdyż przedstawione przez inspekcję informacje uzasadniają podjęcie przez ORA w [...] zaskarżonej uchwały. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił uchwale Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymującej w mocy uchwałę nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego - art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 ustawy z 6.09.2001 roku Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm.) oraz w zw. art. 7 ust 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 136, poz. 856 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...], w sytuacji gdy skarżący spełnia warunki określone przepisami prawa wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej obejmujące zezwolenie, w tym posiada rękojmię wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem;  2. przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a w tym w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń odnośnie utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej oraz podmiotu, który dokonywał sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotów nieuprawnionych; 2) art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały bez przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez przeprowadzenia dowodów mających uzasadniać pozytywną opinię oraz brak umożliwienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu zawisłym przed Naczelną Radą Aptekarską; 3) art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w sytuacji braku wskazania podstawy prawnej i sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a w tym brak wskazania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia zarówno w uchwale Okręgowej Izby Aptekarskiej jak i w uchwale Naczelnej Rady Aptekarskiej; 4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji i nie usunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż te, które wskazuje skarżąca. Sąd stwierdza, że zarówno zaskarżona uchwała jak i utrzymana nią w mocy uchwała organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. Akty administracyjne podjęte w ogólnym postępowaniu dotknięte taką wadą są nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] o zaopiniowanie sprawy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez stronę skarżącą apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]" w [...] przy ul. [...]. Organ opisał stwierdzone naruszenie podczas kontroli apteki i wskazał podstawę prawną cofnięcia zezwolenia. Organy samorządu aptekarskiego zaopiniowały pozytywnie wniosek złożony przez organ nadzoru farmaceutycznego, powołując się m.in. na art. 106 k.p.a. Należy jednakże podkreślić, że przewidziany w ww. przepisie tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie merytorycznej decyzji od zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w drodze zaskarżonego postanowienia (uchwały). Sam przepis art. 106 k.p.a. normuje wyłącznie kwestie proceduralne, stąd nie stwierdza podstawy do wydania postanowienia wyrażającego określone stanowisko. Również wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] nie daje podstaw do zajęcia merytorycznego stanowiska w tej formie. Przepisy Prawa farmaceutycznego, które organ nadzoru farmaceutycznego powołał w swoim piśmie z [...] czerwca 2014 r. a w szczególności wskazana podstawa cofnięcia zezwolenia tj. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ww. ustawy nie uzależniają wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego. Przywołany przez Okręgową Radę Aptekarską w [...] art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich stanowi jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez ten organ wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Powyższe stanowisko nie oznacza, aby organ nadzoru farmaceutycznego pozbawiony był możliwości uzyskiwania w prowadzonym postępowaniu opinii i ocen organów samorządu aptekarskiego w sprawach należących do zakresu działania tych organów. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. W takim wypadku organ samorządu aptekarskiego nie działa jako organ współkompetentny, nie zajmuje stanowiska w formie uchwały, lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2000 r. sygn. II SA/Ka 2357/98 (nie publ.) a także w uchwale (5) z 18 lutego 2002 r. OPK 23/01 (ONSA 2002, nr 3 poz. 109, str. 196-198) oraz w uchwale (5) z 16 września 2002 r. OPK 27/02 (ONSA 2003, nr 2, poz. 56 s. 175). W niniejszej sprawie skoro organy samorządu aptekarskiego wadliwie procedowały w trybie art. 106 k.p.a. podjęte przez nie uchwały należy uznać za nieważne jako dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.