VI SA/Wa 2659/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego ("GITD"), w decyzji z dnia [...] października 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej "k.p.a."), art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art, 13k ust. 4, ust. 6 pkt 1, ust. 9 oraz art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm., dalej "u.d.p."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 890 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 58, ze zm.), nałożył na G. L. ("strona, "skarżący") karę pieniężną w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. W uzasadnieniu GITD wskazał, że w dniu [...] czerwca 2019 r. zarejestrowano przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] (samochód ciężarowy) poruszającego się wraz z przyczepą/naczepą o numerze rejestracyjnym [...] przez urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] pod numerem ewidencyjnym [...] o godzinie 15:55:26, na odcinku drogi krajowej nr [...] węzeł [...] - węzeł [...], wskazanym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. W wyniku kontroli stacjonarnej stwierdzono, iż w ww. pojeździe brak urządzenia viaBox, służącego do uiszczania opłat elektronicznych, a ponadto wskazany pojazd nie został zarejestrowany w krajowym systemie elektronicznego poboru opłat. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 4250 kg, w tym pojazdu samochodowego - 3500 kg, zaś przyczepy - 750 kg. W oparciu o dane zgromadzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców organ ustalił, że właścicielem ww. pojazdu samochodowego w dniu naruszenia był G. L. GITD, pismem z dnia 4 września 2019 r., zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas ww. przejazdu, pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a. W dniu 20 września 2019 r. do organu wpłynęło pismo strony, w którym wskazała, że masa własna kontrolowanego zespołu pojazdów nie przekraczała 3500 kg. G. L. poinformował także, że nie prowadzi firmy transportowej, a naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikało z nieświadomości. Ponadto wskazał, że po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego zaopatrzył się w urządzenie pokładowe viaBOX i w związku z powyższym wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego. Organ we wskazanej na wstępie decyzji uznał, że ustalenia poczynione w sprawie nakazują na zastosowanie względem strony sankcji w postaci kary pieniężnej. Na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. z tytułu naruszenia obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. za przejazd pojazdu lub zespołu pojazdów innego niż wskazanego w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. wymierzył karę w wysokości 1500 zł. W uzasadnieniu ww. decyzji - nawiązując do argumentu strony dotyczącego masy własnej kontrolowanego zespołu pojazdów - GITD wyjaśnił, że ustawodawca, ustalając w art. 13ha ust. 3 u.d.p. kategorie pojazdów na potrzeby określenia stawki opłaty elektronicznej, posłużył się dopuszczalną masą całkowitą pojazdów, nie zaś ich masą własną, rzeczywistą czy faktyczną. Przy określaniu dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów sumuje się dopuszczalną masę całkowitą pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy (oznaczone w pozycji F.2 dowodu rejestracyjnego). Z danych uzyskanych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców wynika zaś jednoznacznie, iż dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów skarżącego w dacie spornego przejazdu przekraczała 3,5 tony. Organ nie znalazł również przesłanek do zastosowania przepisów art. 189e i 189f § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drodze płatnej, w sytuacji gdy brak oznakowania drogi płatnej w taki sposób, aby umożliwić kierowcy realną możliwość wyboru pomiędzy wjazdem na drogę płatną, a jazdą drogą bezpłatną; 2) przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia przez organ w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, w szczególności braku ustalenia czy droga płatna była oznakowana w taki sposób, aby umożliwić skarżącemu realną możliwość wyboru i podjęcia decyzji pomiędzy wjazdem na drogę płatną a jazdą drogą bezpłatną, jak również ustalenia okoliczności, czy pomimo wjazdu na drogę płatną - skarżący miał możliwość zawrócenia lub zjechania z drogi płatnej, a tym samym niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący wniósł o: 1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z nagrania obrazującego przejazd na odcinku drogi krajowej nr S7 węzeł [...] - węzeł [...] na okoliczność miejsca posadowienia tabliczki T-34, braku umieszczenia tabliczki T-34 przed wjazdem na drogę płatną oraz braku możliwości zawrócenia z drogi płatnej, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji, 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że tabliczka T-34 pojawiła się dopiero w momencie, gdy znajdował się on już na tej drodze, a zatem nie mógł podjąć w sposób dobrowolny i świadomy decyzji jaką drogą chce się poruszać (płatną czy niepłatną), jak również nie miał możliwości zawrócenia lub wycofania się z drogi płatnej. Skarżący dokonał nagrania obrazującego usytuowanie znaków na drodze, na której wykonywał przejazd. Wskazał, że w judykaturze prezentowany jest pogląd, że znaczenie normy zawartej w art. 13k ust. 1 u.d.p. powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną (zob. wyroki NSA z dnia 16 lipca 2015 r., II GSK 1661/14 oraz II GSK 1660/14). Z punktu widzenia skarżącego w sprawie istotna jest jeszcze jedna okoliczność, a mianowicie zwlekanie z zawiadomieniem skarżącego o obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd na odcinku drogi krajowej [...] węzeł [...] - węzeł [...]. Doprowadziłoto do tego, że skarżący pozostawał w nieświadomości, co do konieczności uiszczania opłaty za przejazd na tym odcinku drogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 września 2019 r. nr [...], wynika istnienie oznakowania drogi krajowej [...] na odcinku węzeł [...] - węzeł [...] w dniu zarejestrowania naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy, o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. W myśl zaś art. 13ha ust. 1 u.d.p. opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6. Wysokość tej opłaty ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu (art. 13ha ust. 2 u.d.p.). Uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i (art. 13hc ust. 1 u.d.p.). Zasadą jest również, że pobranie tej opłaty następuje poprzez urządzenie instalowane w tym celu w pojeździe samochodowym. Obowiązek oferowania takiego urządzenia (na potrzeby pobierania opłat) spoczywa na podmiotach pobierających opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru, zgodnie z art. 13i ust. 3 u.d.p. Stosownie do art. 13k ust. 1 u.d.p. za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości: 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy (pkt 1), 1500 zł - w pozostałych przypadkach (pkt 2). W myśl art. 13l ust. 1 u.d.p. do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz urządzenia, o którym mowa w art. 16l ust. 1, a także nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, jest uprawniony GITD. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że dopuszczalna masa całkowita (dmc) skontrolowanego zespołu pojazdów, składającego się z samochodu ciężarowego oraz przyczepy - przekraczała 3,5 tony. Zespół pojazdów nie podlegał też zwolnieniom, o których mowa w art. 13 ust. 3a u.d.p. W takich okolicznościach Sąd uznaje, że dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej przepisem art. 13k ust. 1 u.d.p. konieczne jest ustalenie, czy droga była oznaczona jako płatna zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych i ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się bowiem, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (zob.: wyrok z dnia 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12 i z dnia 15 stycznia 2014 r. II GSK 1434/12). Sąd stanowisko to w pełni podziela, przy czym stwierdza, że w obecnie rozpatrywanej sprawie organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył tak rozumianego art. 13k ust. 1 u.d.p. Z załączonego bowiem do odpowiedzi na skargę - pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 września 2019 r. wynika, że w dniu wykonywania przejazdu na wskazanym odcinku drogi krajowej [...] istniało oznakowanie tabliczkami T-34. Znaki informujące o konieczności uiszczania opłaty elektronicznej były umieszczone zgodnie z zasadami wynikającymi z rozrządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Okoliczność ta została potwierdzona w wyniku przeprowadzonych kontroli oznakowania drogi, które odbyły się ok. 2 miesiące przed datą przejazdu, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Kontrole te nie wykazały nieprawidłowości w zakresie ustawienia tabliczek T-34. Podkreślić należy, że strona w postępowaniu administracyjnym nie próbowała uwolnić się od odpowiedzialności za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej poprzez twierdzenie, że do naruszenia przez nią przepisów nakładających obowiązek uiszczenia tej opłaty doszło z powodu nieoznakowania drogi, nie podnosiła też, że nie miała możliwości dokonania wyboru pomiędzy drogą płatną i niepłatną. W wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia 19 września 2019 r. skarżący nie kwestionował faktu umieszczenia na drodze znaku T-34. Nie twierdził, że przed wjazdem na drogę - wskutek wadliwego oznakowania - nie mógł wiedzieć, że dokona przejazdu podlegającego opłacie elektronicznej, nie twierdził też, że nie miał możliwości wyboru przejazdu drogą płatną czy bezpłatną i ewentualnie, czy przed miejscem dokonanej kontroli miał możliwość zjechania z drogi płatnej. Skarżący w toku postępowania administracyjnego podniósł jedynie, że nie jest przedsiębiorcą transportowym i był przekonany, że kierowany przez niego pojazd wraz z przyczepką nie przekracza łącznie dopuszczalnej masy całkowitej 3,5 tony. W zaistniałej sytuacji prawidłowość oznakowania na całym odcinku drogi, na którym odbywał się przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony - w świetle ww. pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i braku zarzutów w tym zakresie w postępowaniu administracyjnym - należało zatem uznać za niebudzącą wątpliwości. Z uwagi na treść przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd nie przeprowadził wnioskowanego w skardze dowodu z nagrania, bowiem nie stanowi ono dowodu z dokumentu i nie jest niezbędne do usunięcia istotnych wątpliwości. Z informacji zarejestrowanych w trakcie kontroli wynika zaś - co jest kluczową okolicznością w sprawie - że skarżący nie posiadał w samochodzie zainstalowanego urządzenia viaBox, służącego do elektronicznego poboru opłat za przejazd odcinkiem płatnym. Tymczasem obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia, a co za tym idzie - brak zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBOX uniemożliwia uiszczenie opłaty elektronicznej. Dowodem potwierdzającym wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej jest zapis ewidencyjny utworzony w Systemie Elektronicznego Poboru Opłat po zarejestrowaniu przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Zapis ewidencyjny zawiera m.in. informacje o czasie zarejestrowania naruszenia, lokalizacji urządzenia, które zarejestrowało naruszenie, opis zarejestrowanego naruszenia, dane identyfikacyjne pojazdu, a także informacje na temat właściciela pojazdu, którym popełniono naruszenie. Integralną częścią zapisu ewidencyjnego jest dokumentacja fotograficzna. W tak ustalonym stanie faktycznym GITD prawidłowo uznał, że istnieje podstawa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1500 zł, w oparciu o przepis art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., zgodnie z którym za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości 1500 zł - w pozostałych przypadkach (nie ujętych w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Sąd stwierdza przy tym, że organ wszczął przedmiotowe postępowanie administracyjne przed upływem 6 miesięcznego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 13n u.d.p., co oznacza, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące przewlekłości organu w zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Reasumując, w działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wystarczająca. Podejmując to rozstrzygnięcie organ dochował zadość regułom postępowania administracyjnego przewidzianym w art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada kryteriom art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji.