VI SA/Wa 2665/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację gazociągu w pasie drogowym oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) dalej u.d.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2014 r., P. sp. z o.o. (dalej skarżąca spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację gazociągu w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. (odcinek od ul. Z. do ul. W.), zgodnie z przebiegiem zaznaczonym na załączonej mapie sytuacyjnej w skali 1:500 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zajmując stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r., P. sp. z o.o. Oddział w W., wystąpiła o wydanie zezwolenia na lokalizację gazociągu w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. (odcinek od ul. Z. do ul. W.), zgodnie z przebiegiem zaznaczonym na załączonej mapie sytuacyjnej w skali 1:500. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wydania zezwolenia na lokalizację gazociągu w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. (odcinek od ul. Z. do ul. W.). W uzasadnieniu podkreślono między innymi, że według tutejszego Oddziału istniejąca sieć gazowa przeznaczona do przebudowy winna pozostać w istniejącym śladzie, tj. na działkach prywatnych. Z faktu zapisania w ustawie o drogach publicznych kwestii dotyczącej możliwości lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej w pasach drogowych nie można wywodzić, że zarządca drogi krajowej jest do tego bezwarunkowo zobligowany. Spółka skarżąca nie zgodziła się z przedmiotową decyzją i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na wstępie zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił charakter prawny pojęcia gazociąg. Zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, iż projektowany gazociąg bez wątpienia stanowi obiekt budowlany. Podstawą prawną niniejszego rozstrzygnięcia jest przepis art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że cyt. "zabrania się lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego". W szczególności zabrania się (co ustawa wymienia na pierwszym miejscu) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Treść powyższego przepisu należy odczytywać łącznie z definicją pasa drogowego, zawartą w art. 4 pkt 1 przywołanej ustawy, z której wynika, że przez pas drogowy należy rozumieć "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Z przytoczonych przepisów wynika, że w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia związane z drogą i obsługą ruchu. Zakaz ten ma charakter generalny, dotyczy m.in. wszystkich urządzeń uzbrojenia technicznego niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, niezależnie od tego kto jest ich zarządcą. W ust. 3 powołanego przepisu dopuszczono jednak wyjątki od wspomnianej zasady stwierdzając, że cyt. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej". Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 1a ww. ustawy cyt. "Przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczenia, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają". Zarządca drogi, zgodnie z art. 39 ust. 3 powołanej ustawy, cyt. "(...) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi". Przepisem odrębnym jest m.in. § 140 ust. 1 oraz ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm.), będący przepisem techniczno - budowlanym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w ust. 1 stanowi, że umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Natomiast ust. 9 ww. przepisu wskazuje, że infrastruktura powinna być lokalizowana w odległościach od drogi określonych w przepisach o drogach publicznych. Jak już wskazano wyżej zgodnie z § 140 ust. 1 cyt. rozporządzenia, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą nie może m.in. wpływać negatywnie na zmniejszenie wartości użytkowej drogi. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 6 cyt. ustawy o drogach publicznych, chodnik jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy organ wskazał, że projektowany gazociąg koliduje ze znajdującym się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] chodnikiem (w rejonie posesji o nr [...],[...],[...],[...],[...]), co jest niezgodne z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń lub zmniejszenie jej trwałości. Tak więc przedmiotowa inwestycja może spowodować trwałe uszkodzenia elementu drogi jakim jest chodnik. Ponadto przepis § 140 ust. 9 ww. rozporządzenia określa, że infrastruktura powinna być lokalizowana w odległościach od drogi określonych w przepisach o drogach publicznych. Z załączonej mapy sytuacyjnej, na której naniesiono trasę projektowanego gazociągu wynika, że analizowany obiekt budowlany byłby usytuowany w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], w odległości ok. 3,0 m - 7,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni co stanowi naruszenie przepisu art. 43 ust. 1 Ip. 3 litera a tabeli ustawy o drogach publicznych. Stosownie z ww. przepisem obiekty budowlane, a do takich należy sieć gazowa, przy drogach krajowych, w terenie zabudowanym, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Tym samym strona powinna tak zaplanować lokalizację omawianego gazociągu, aby zachowany został wymóg, o którym mowa wyżej. Należy wskazać, że z dokumentacji sprawy jak również z załącznika mapowego wynika, że teren przyległy do pasa drogowego - w granicach które są niezbędne aby zachować wymaganą odległość 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, pozwala na poprowadzenie projektowanego gazociągu poza pasem drogowym drogi krajowej nr [...]. Organ wskazał na dyspozycję art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 518), która daje możliwość złożenia wniosku do Starosty, który może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Starosta w razie braku zgody właściciela może zatem wydać decyzję ograniczającą korzystanie z nieruchomości, jeżeli jest to niezbędne dla realizacji inwestycji. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją lokalną zaspokajającą potrzeby lokalne. Umieszczenie w pasie drogowym ww. drogi krajowej gazociągu może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Należy bowiem mieć na uwadze, że droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Zatem zadośćuczynienie żądaniu strony niniejszego postępowania jest niewspółmierne do zasady bezpieczeństwa ruchu, która dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest sprawą priorytetową. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca spółka, wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji, 2) uchylenie poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...], 3) orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a co za tym idzie zaniechanie prawidłowego i wszechstronnego zbadania dowodów i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieprawidłowe ustalenie, iż lokalizacja gazociągu pod chodnikiem może spowodować zniszczenie elementu drogi i spowodować czasowe zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260) przez nieprawidłowe przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z infrastrukturą drogową, pomimo iż takie przesłanki nie zaistniały. W uzasadnieniu skargi podkreślono między innymi, że: Organ rozpoznający sprawę nie zgromadził w sposób odpowiedni materiału dowodowego, jak również nie wziął w ogóle pod uwagę okoliczności, o których powinien wiedzieć z urzędu jako zarządca drogi, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami. Skarżący podkreślił, że organ wskazuje, iż umieszczenie w pasie drogowym gazociągu może spowodować trwałe uszkodzenie chodnika, a ponadto może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przy czym okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny uzasadnione. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Organu, iż umieszczenie gazociągu pod chodnikiem może spowodować jego trwałe uszkodzenie. Skarżąca jest profesjonalnym przedsiębiorstwem zajmującym się eksploatacją dystrybucyjnej sieci gazowej na terenie całego kraju. Prace budowlane prowadzone w związku z eksploatacją tej sieci są wykonywane w sposób profesjonalny i rzetelny, przy użyciu najnowocześniejszych technologii, a co za tym idzie brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby twierdzić iż prace te spowodują trwałe uszkodzenie chodnika. Zatem, należy uznać za całkowicie gołosłowne oraz niepoparte żadnymi dowodami, a wręcz nielogiczne stwierdzenie Organu, iż gazociąg który ma zostać umieszczony pod chodnikiem spowoduje jego trwałe uszkodzenie. Skoro, jak była mowa powyżej, przedmiotowy gazociąg ma zostać umieszczony pod chodnikiem to brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż może to zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołanie się przez Organ w uzasadnieniu decyzji na art. 43 ust. 1 Ip. 3 tabeli lit. a ustawy o drogach publicznych jest zupełnie nieuzasadnione w przedmiotowej sprawie. Przedmiotowy przepis reguluje zupełnie inną sytuację, tj. umieszczanie obiektów budowlanych przy drogach, natomiast w niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o umieszczenie sieci w pasie drogowym, nie zaś przy drodze. Jak wynika z powyższego, powołany artykuł nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Organ nie wykazał również, iż faktycznie umieszczenie w pasie drogowym gazociągu może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, o czym również szeroko była mowa powyżej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochronę drogi, rozumianą, jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p., zarządca drogi (przypomnieć należy, iż dla drogi krajowej zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stosownie do art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl, której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe. Natomiast jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Jezdnia zaś według definicji ustawowej jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 4 u.d.p.). Do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Łączy się z tym szereg obowiązków spoczywających na zarządcy dróg a nie tylko przykładowo wyliczonych w art. 20 ustawy u.d.p. I tak do zarządcy drogi należy m.in.: - utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (pkt 4); - wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (pkt 8); - wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (pkt 11); - przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (pkt 12). Odpowiedzialność zarządców dróg nie jest ograniczona do odpowiedzialności za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg może być dokonane tylko za zgodą zarządcy drogi, który ma prawo rozważenia (biorąc pod uwagę okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony dróg publicznych) możliwości wyrażenia zgody na to zajęcie, a także określenia warunków zajęcia - odpowiednich do okoliczności. Zasadę tę statuuje art. 39 u.d.p., który zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Art. 39 ust. 1 pkt 1-12 zawiera niezamknięty katalog czynności zabronionych. I tak art. 39 ust. 1 w szczególności zabrania: 1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi; 3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych; 4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających; 5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów; 6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe; 7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi; 8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego; 9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi; 10) wypasania zwierząt gospodarskich; 11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem; 12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, że zakazane są nie tylko czynności określone ustawowo i wymienione w art. 39 ust. 1 pkt 1-12 u.d.p., ale również wszelkie inne działania, które mogą prowadzić do niszczenia lub uszkodzenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W myśl art. 39 ust. 1a w/w ustawy przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Jak stanowi art. 39 ust. 3 omawianej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Ustawodawca dopuścił zatem na zasadzie wyjątku możliwość zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg i w przedmiocie takiego zezwolenia zarządca drogi orzeka w drodze decyzji. Decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Wyraźnie należy jednak podkreślić, iż nie oznacza to, że decyzja taka może być dowolna. Organ administracji publicznej jest obowiązany kierować się zasadą prawdy obiektywnej także wówczas, gdy decyzja wydana w sprawie indywidualnej ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Przyjąć należy, że zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). W świetle przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela. Należy stwierdzić, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi publicznej, wyjaśnił w sposób jednoznaczny, dlaczego odmawiając stronie skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji gazociągu, w pasie drogi krajowej - uznał, iż interes społeczny w tej sytuacji jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga wydania przedmiotowej odmowy i ograniczenia tym samym uprawnień skarżącej. W przedmiotowej sprawie organ, odmawiając wydania skarżącej spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umiejscowienia gazociągu ustalił, iż lokalizacja projektowanej sieci gazowej naruszałaby bezpieczeństwo w ruchu drogowym a ponadto jest niezgodna z treścią art. 43 ust. 1 Ip. 3 litera a tabeli ustawy o drogach publicznych. Stosownie z ww. przepisem obiekty budowlane, a do takich należy sieć gazowa, przy drogach krajowych, w terenie zabudowanym, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, tymczasem jak wynika z załączonych planów gazociąg ma być usytułowany w odległości ok. 3,0 m - 7,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni co stanowi naruszenie wskazanego przepisu. Tym samym organ słusznie wskazał, że strona powinna tak zaplanować lokalizację omawianego gazociągu tak, aby zachowany został wymóg, o którym mowa wyżej. Podkreślenia również wymaga, że planowana inwestycja ma charakter gminy i dotyczy przebudowy istniejącej sieci gazowej, która do tej pory zlokalizowana była na działkach prywatnych. Zdaniem organu, które Sąd podziela, istniejąca sieć gazowa przeznaczona do przebudowy winna pozostać w istniejącym śladzie, tj. na działkach prywatnych. Z faktu zapisania w ustawie o drogach publicznych kwestii dotyczącej możliwości lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej w pasach drogowych nie można wywodzić, że zarządca drogi krajowej jest do tego bezwarunkowo zobligowany. Zaznaczamy, że gdyby wszyscy inwestorzy posiadali nieograniczoną możliwość lokalizacji urządzeń "obcych" w pasie drogowym drogi nr [...], to droga ta utraciłaby swój charakter, nie spełniając w/w celów dla niej przewidzianych. Bezsprzecznym jest fakt, że każde kolejne urządzenie nie związane z drogą stanowiłoby potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności. Przyczyniłaby się do tego, między innymi, niezbędna ingerencja w poszczególne elementy pasa drogowego na etapie: wykonawstwa robót, konserwacji, awarii, ewentualnych wymian eksploatacyjnych urządzeń obcych. Jak podkreślił organ, realizacja przedmiotowego urządzenia "obcego" – w miejscach wskazanych przez stronę - może spowodować trwałe uszkodzenia elementów zagospodarowania pasa drogowego, w tym niszczenie rowów, skarp, naruszenie jezdni drogi. Organ stwierdza, że tak znaczna ingerencja w wyżej wymienione elementy służące drodze, naruszy ich jednorodną i ściśle ze sobą powiązaną strukturę techniczną. W niniejszej sprawie nie mógł mieć również zastosowania art. 39 ust. 1 a u.d.p. ponieważ przepis ten nie znajduje zastosowania w wypadku, gdy umieszczenie gazociągu spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W tym miejscu trzeba jeszcze raz podkreślić, że w sprawie chodzi o przebudowę gazociągu. W ocenie Sądu termin przebudowa wiąże się z robotami dokonywanymi na istniejącym gazociągu w żadnym razie przebudowa nie oznacza położenia nowego gazociągu. Na zakończenie należy wskazać, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.