VI SA/Wa 2666/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w L. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia przynależności do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznawanej przez MKOL oddala skargę Minister Sportu i Turystyki (dalej także "Minister"), decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r. wydaną na podstawie art.12b ust. 2 oraz art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie w związku z art. 127 ust. 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] maja 2016 r. nr [...], dotyczącą stwierdzenia braku przynależności Polskiego Związku [...] (dalej "skarżący", "Związek" "P.") do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskiej lub i innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski (dalej: "MKOl"). Z akt sprawy wynikało, że podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania było powzięcie przez organ informacji o możliwym niespełnieniu przez stronę przesłanek wynikających z art. 12 ust.1 ustawy o sporcie. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], Minister Sportu i Turystyki udzielił władzom P. upomnienia w związku z niedostosowaniem działalności Związku do wymogów ustawy o sporcie oraz zażądania od władz związku (P.) niezwłocznego podjęcia działań mających na celu zapewnienia stanu zgodnego z prawem przez podłożenie zaświadczenia o przynależności Związku do międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez MKOl. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wezwał skarżącego do przedłożenia zaświadczenia, o przynależności do międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez MKOL Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. pełnomocnik P. poinformował, że Związek jest zrzeszony w Międzynarodowym Stowarzyszeniu na rzecz Sportu Powszechnego (TAFISA), która jest uznawana przez MKOL. Związek podał, że w związku z członkostwem w stowarzyszeniu TAFISA spełnia wymogi ustawowe. - art. 12a ust. 1 ustawy o sporcie. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], Minister Sportu i Turystyki stwierdził brak przynależności Polskiego Związku [...] do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskiego lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 12a ustawy o sporcie, a także wskazał, że międzynarodowa federacja sportowa, do której należy polski związek sportowy powinna działać w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim. Dopuszczalna jest przynależność do innej federacji, pod warunkiem uznania jej przez MKOl. Następnie wyjaśnił, że pojęcie Międzynarodowej Federacji zostało, na gruncie przepisów Karty Olimpijskiej, wyróżnione na tle innych organizacji sportowych w art. 25 Karty Olimpijskiej, zgodnie z którym w celu rozwoju i propagowania Ruchu Olimpijskiego MKOl może uznać, że Międzynarodowe Federacje, międzynarodowe federacje pozarządowe organizacje kierujące takimi sportami na szczeblu krajowym. Wskazał też, że informacje dotyczące międzynarodowych federacji sportowych uznanych przez MKOL, dostępne są na stronach internetowych tego komitetu. Minister nie zgodził się ze stanowiskiem, że skarżący spełnia dotyczące go przesłanki określone w ustawie o sporcie. Wskazano, że TAFISA nie jest jedną z 70 międzynarodowych federacji sportowych uznanych przez MKOl. Organizacja ta jest uznawana przez MKOL lecz nie jest to jednak międzynarodowa federacja sportowa w rozumieniu art. 12a ustawy o sporcie. Organ zwrócił uwagę, że zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika wymóg wykazania przez polskie związki sportowe przynależności do międzynarodowej federacji sportowej uznanej przez MKOl. Wskazano, że TAFISA nie jest międzynarodową federacją sportową w konkretnej dyscyplinie sportu lecz jest stowarzyszeniem, którego celem jest upowszechnianie i promocja sportu jako całości. Minister stwierdził, że skoro skarżący nie przestawił zaświadczenia lub innego dokumentu potwierdzającego jego członkostwo w międzynarodowej federacji sportowej uznanej przez MKOl to nie wykazał w toku prowadzonego postępowania tego rodzaju przynależności. Polski Związek [...] złożył w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym stwierdził, że organ rozpatrując niniejszą sprawę dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o sporcie bez dokonania wnikliwej i kompleksowej wykładni celowościowej zastosowanych przepisów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Sportu i Turystyki wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] października 2016 r., którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację przedstawioną w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Wskazał, że zarzut błędnej wykładni art. 12a ust. 1 ustawy o sporcie nie znajduje podstaw, albowiem międzynarodowa federacja sportowa, do której należy polski związek sportowy powinna działać w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim. Dopuszczalna w świetle unormowania zawartego w art. 12 a ust. 1 ustawy o sporcie jest także przynależność do innej międzynarodowej federacji sportowej, a więc działającej w sporcie "nieolimpijskim", jednakże pod warunkiem uznania jej przez MKOl. Za niezasadne uznał on również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wskazał, że norma art. 12a ust. 1 ustawy o sporcie, w której mowa jest o kryterium przynależności do międzynarodowej federacji sportowej uznanej przez MKOl, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ponadto stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym podstawą wydania zaskarżonej decyzji i wynikającego z niej obowiązku jest więc wymóg ustawy, a nie jak zdaje się sugerować Związek, decyzje czy regulacje MKOl. Uznał też, że wydając zaskarżoną decyzję, działał w sposób wszechstronny, rozważył wszelkie okoliczności sprawy, w szczególności wbrew stanowisku P., wyczerpująco uzasadnił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, odnosząc się do wszelkich uwag i zastrzeżeń strony, związanych z przedmiotem sprawy. Od wymienionej na wstępie decyzji Polski Związek [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ww. decyzję w całości i wnosząc o uchylenie jej w całości oraz uchylenie utrzymanej w mocy decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie kwestionowanej decyzji. Skarżący zarzucił organowi wydającemu decyzje także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12a ust 1 ustawy o sporcie poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że skarżący nie spełnił przesłanki przynależności do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski, Skarżący zarzucił też naruszenie art. 82 ust 2 ustawy o sporcie poprzez błędne uznanie, że istniejące w dacie wejścia w życie ustawy związki sportowe miały obowiązek spełnienia wszystkich warunków wskazanych w art. 11 ustawy a w szczególności w art. 11 ust. 2 pkt 4. W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację zbieżną z zaprezentowaną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Sportu i Turystyki wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Skarga podlega zatem oddaleniu. Spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie wykładni art. 12a ust. 1 ustawy o sporcie w zakresie przewidzianego w tym przepisie obowiązku przynależności (polskiego związku sportowego) do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski. Wątpliwości skarżącego sprowadzają się do tego, czy w powyższej regulacji chodzi wyłącznie o bezpośrednią przynależność do ww. międzynarodowej federacji i czy obowiązek ten dotyczy związków istniejących już w dacie wejścia ustawy w życie. W swoim stanowisku skarżący zwrócił uwagę na problemy, jakie wiążą się z wykładnią ww. przepisów, a które związane są z brakiem definicji legalnych pojęcia "międzynarodowej federacji sportowej lub innej uznanej przez MKOl" oraz charakterem prawnym przepisów Karty Olimpijskiej, która takie definicje zawiera. Ustosunkowując się do powyższego należy w pierwszej kolejności wskazać, na co zwrócił uwagę także organ, że w orzecznictwie sądowym dokonano już wykładni spornego w tej sprawie pojęcia, tyle że wydane w tym zakresie wyroki dotyczyły art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r., VI SA/Wa 2365/13 oraz z dnia z 9 października 2014 r., VI SA/Wa 2338/13). Dla porządku wskazać należy, że w art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie mowa jest o zaświadczeniu o przynależności do międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski. I tak, w orzecznictwie w ww. zakresie wskazuje się - a Sąd orzekający te poglądy podziela - że z treści art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie, międzynarodowa federacja sportowa, do której należy polski związek sportowy powinna działać w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim, tj. ujętym w programie letnich lub zimowych igrzysk olimpijskich lub paraolimpijskich. Dopuszczalna w świetle powyższego unormowania jest jednak także przynależność do innej międzynarodowej federacji sportowej, a więc działającej w sporcie "nieolimpijskim", jednakże pod warunkiem jej uznania przez MKOl. Uznanie danej międzynarodowej federacji sportowej przez MKOl jest tym samym każdorazowo warunkiem niezbędnym i koniecznym. Powyższy pogląd znajduje oparcie w piśmiennictwie, w którym wskazuje się, że art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie każdy polski związek sportowy musi należeć do międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski. Korelatem tego obowiązku jest uprawnienie wyłączne polskiego związku sportowego do reprezentowania danego sportu w międzynarodowych organizacjach sportowych (art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy o sporcie) - (tak: Badura Marcin, Basiński Hubert, Kałużny Grzegorz, Wojcieszak Marcin, Ustawa o sporcie Komentarz. Lex 2011, Komentarz do art. 7). Pojęcie "międzynarodowych federacji", tj. "International Federations", w skrócie "IFs", na gruncie przepisów Karty Olimpijskiej zostało wyraźnie odróżnione od innych międzynarodowych organizacji sportowych. Zasady i kryteria uznania przez MKOl międzynarodowej federacji zostały określone w art. 25 Karty Olimpijskiej. Zgodnie z tym postanowieniem, w celu rozwoju i propagowania Ruchu Olimpijskiego, MKOl może uznać za Międzynarodowe Federacje międzynarodowe pozarządowe organizacje zarządzające jednym lub kilkoma sportami na szczeblu światowym i obejmujące organizacje kierujące takimi sportami na szczeblu krajowym. Statuty, sposób postępowania i działalności międzynarodowych federacji w Ruchu Olimpijskim muszą być zgodne z Kartą Olimpijską, włącznie z przyjęciem i wdrażaniem Światowego Kodeksu Antydopingowego. Podlegając powyższym zapisom, każda Międzynarodowa Federacja zachowuje niezależność i samodzielność w administrowaniu swoim sportem. W postanowieniach Karty Olimpijskiej jest także mowa o możliwości uznania przez MKOl stowarzyszeń Międzynarodowych Federacji (art. 3 pkt 3 Karty: The IOC may recognise (...) associations of IFs.), czy pozarządowych organizacji związanych ze sportem ("The IOC may recognise non-governmental organisations connected with sport"), działających na szczeblu międzynarodowym, których statuty i działalność są zgodne z Kartą (art. 3 pkt 5 Karty). Te ostatnio wymienione organizacje nie są jednak międzynarodowymi organizacjami sportowymi i członkostwo w nich nie stanowi spełnienia wymogu przynależności do międzynarodowej federacji sportowej. Nie można zatem zgodzić się, że wystarczający do spełnienia przesłanki z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie - a zatem także i z 12a ust. 1 ww. ustawy - jest sam wymóg "uznawalności" przez MKOl, bez uwzględnienia rodzaju podmiotu. Na tej podstawie Sąd doszedł do przekonania, że prawnie doniosły na gruncie art. 12a ust. 1 ustawy o sporcie jest wyłącznie status organizacji międzynarodowej, której członkiem jest skarżący. Nie ulega zaś wątpliwości, że organizacja do której należy skarżący Związek tj. TAFISA nie została dotychczas uznana za międzynarodową federację sportową. Sąd stwierdza, że TAFISA nie jest międzynarodową federacją sportową w konkretnej dyscyplinie sportu lecz jest stowarzyszeniem, którego celem jest upowszechnianie i promocja sportu w ogólności. Trzeba zatem uznać, że organ naczelny zasadnie stwierdził, że skoro skarżący nie przestawił zaświadczenia lub innego dokumentu potwierdzającego jego członkostwo w międzynarodowej federacji sportowej uznanej przez MKOl to nie wykazał w toku prowadzonego postępowania tego rodzaju przynależności. Dlatego Sąd uznał za słuszne stanowisko organu, że Związek nie wypełnił obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 1 ustawy o sporcie. W ww. zakresie należy także wskazać, że ustawa o sporcie nie określa kryteriów uznawania przez MKOl międzynarodowych federacji sportowych, dlatego w tym zakresie zastosowanie będą miały odpowiednie regulacje tej organizacji, przede wszystkim Karta Olimpijska. Sąd uznaje powyższe za dopuszczalne wobec przyjętego w polskim sporcie modelu organizacyjnego. W projekcie ustawy o sporcie w ww. zakresie wskazano, że rozwiązanie takie zmierza do konsolidacji polskiego sportu oraz daje rękojmię zachowania przez polskie związki sportowe odpowiednich standardów etyczno-prawnych, jako że uznanie przez MKOl uwarunkowane jest przestrzeganiem postanowień Karty Olimpijskiej, Światowego Kodeksu Antydopingowego oraz globalnym charakterem danego sportu. Minister zresztą w zaskarżonej decyzji również ten sam fragment uzasadnienia projektu ustawy przytoczył. W Komentarzu M. Badura, H. Basiński, G. Kałużny, M, Wojcieszak, podniesiono - rozpatrując źródła sprawowania nadzoru przez organy państwa (w zakresie objętym wyłącznością) nad prywatnoprawnymi i samodzielnymi organizacjami społecznymi - że co prawda przynależność do określonego typu międzynarodowej organizacji sportowej (zob. art. 11 ust. 2 pkt 4 i art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy o sporcie) warunkuje uzyskanie i posiadanie statusu polskiego związku sportowego, jednak z drugiej strony determinuje także udział reprezentacji kraju w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym. Gdyby polskie związki sportowe nie były członkami międzynarodowych organizacji sportowych, udział reprezentantów Polski w imprezach sportowych rangi mistrzostw Europy czy mistrzostw świata, organizowanych przez międzynarodowe federacje, a nie przez struktury państwowe, byłby niemożliwy. Z tego względu ustawodawca niejako nadaje określone ramy organizacyjno-prawne sytuacji, która pozostaje poza jego wpływem i kontrolą. To uprawnienia wynikające z członkostwa w międzynarodowych federacjach sportowych umożliwiają bowiem polskim związkom sportowym faktyczną realizację części uprawnień wyłącznych przyznanych im przez ustawodawcę (art. 13 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o sporcie), a nie odwrotnie. Co do charakteru prawnego Karty Olimpijskiej to w tym względzie można odwołać się do pracy E. J. Krześniaka pt. Kluby i organizacje sportowe w prawie polskim. Na tle rozwiązań zagranicznych, w której wskazano, że Karta Olimpijska jest podstawowym dokumentem zawierającym zasady ruchu olimpijskiego. Można wyznaczyć trzy podstawowe funkcje Karty Olimpijskiej. Po pierwsze, jest ona narzędziem o charakterze konstytucyjnym (na wzór statutów międzynarodowych federacji sportowych) oraz opisuje podstawowe zasady olimpizmu i Ruchu Olimpijskiego. Po drugie, stanowi ona równocześnie statut MKOl. Po trzecie, określa wzajemne prawa i obowiązki MKOl, międzynarodowych federacji sportowych, narodowych komitetów olimpijskich oraz komitetów organizacyjnych igrzysk olimpijskich; statuuje również podstawowe zasady dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej. Uwzględniając powyższe Sąd nie podzielił zarzutów strony skarżącej sformułowanych w skardze. Organ w sposób klarowny i przekonujący przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia na tle stanu faktycznego sprawy uwzględniając argumenty wynikające z orzeczeń tut. Sądu wydanych na gruncie art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie. W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zauważyć, że zastrzeżenia skarżącego w zakresie art. 107 § 3 k.p.a. kierowane w skardze wobec stanowiska organu mają bardzo ogólny charakter. W uzasadnieniu skargi nie przedstawiono pełnej argumentacji dla poparcia tych zarzutów. Wskazano tam jedynie, że organ nie ustosunkował się do wszystkich faktów i dowodów, na których się oparł wydając decyzji, a także nie poinformował o przyczynach, z powodu których pewnym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie przedstawiono jednak żadnych konkretnych okoliczności, które mogłyby podlegać weryfikacji Sądu. Zdaniem Sądu nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku także formułowanie w skardze ogólnych zarzutów, bez wskazania, czy i w jaki sposób wskazywane uchybienia niweczą całość ustaleń opartych na dowodach i wnioskach przedstawionych w odnoszącej się do zgromadzonych w sprawie dowodów decyzji organu. Stąd zarzuty te należało uznać za nieuzasadnione. Sąd stwierdza, że przyjęta wykładnia przepisu art. 12 a ust. 1 (oraz 12b ust. 1) ustawy o sporcie nie narusza wywiedzionej z art. 2 Konstytucji RP zasady ochrony praw słusznie nabytych, ani nie jest niezgodna z innymi przepisami Konstytucji RP. Podkreślić trzeba, że skarżący nie został pozbawiony możliwości istnienia i prowadzenia działalności, a jedynie odmiennie zostały określone niektóre warunki, jakie muszą być spełnione, by jego działalność była zgodna z prawem. Ustawodawca wprowadzając zmiany, które miały na celu wprowadzenie jednolitych standardów dla wszystkich polskich związków sportowych zapewnił niezbędny czas na dostosowanie działalności istniejących już związków do wymagań ustawy. Trzeba mieć także na uwadze, że z powołanej zasady nie wynika adresowany do ustawodawcy zakaz zmiany przepisów określających sytuację prawną osoby w zakresie, w jakim sytuacja ta nie wyraża się w przysługującym tej osobie prawie podmiotowym. Ponadto zasada ochrony praw słusznie nabytych nie ma charakteru absolutnego, tj. nie wyklucza stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.