VI SA/Wa 267/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza oddala skargę Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 16 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 42 poz. 369 z późn. zm.) oraz art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 106 § 5 k.p.a., Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania odwołania B.N. ze stanowiska notariusza. Do wydania uchwał doszło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., Minister Sprawiedliwości poinformował Radę Izby Notarialnej w [...], o wszczęciu postępowania w sprawie odwołania B.N ze stanowiska notariusza i zwrócił się o wydanie opinii w tym przedmiocie. Rada Izby Notarialnej w [...] uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 § 3 Prawo o notariacie, pozytywnie zaopiniowała odwołanie B.N. (skarżący) ze stanowiska notariusza. W jej uzasadnieniu wskazano, iż wizytacje przeprowadzone w kancelarii skarżącego, przeprowadzone w czerwcu i w grudniu 2009 r. zakończyły się wynikiem negatywnym dla wizytowanego, co skutkowało wystąpieniem przez Radę Izby Notarialnej w [...] do Ministra Sprawiedliwości z pismem wskazującym na potrzebę odwołania tego notariusza z pełnionej funkcji. W dalszej części uchwały wskazano, iż wizytacje przeprowadzone w dniach [...],[...],[...] i [...] czerwca 2011 r. zakończyły się również wynikiem negatywnym, bowiem skarżący nie tylko nie wykonał większości zarządzeń powizytacyjnych, ale nastąpiło dalsze pogorszenie jakości jego pracy, będące po części wynikiem zwiększenia liczby dokonywanych czynności, pomimo że jednym z zarządzeń poprzednich wizytacji było właśnie ograniczenie ich liczby, co miało na celu poprawę ich jakości. Rozpoznając zażalenie na powyższą uchwałę, w dniu [...] listopada 2011 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej w sytuacji, kiedy notariusz otrzymał co najmniej dwie ujemne oceny powizytacyjne, organy samorządu notarialnego muszą zaopiniować pozytywnie odwołanie tak ocenionego notariusza. Przyjęcie odmiennego stanowiska, oznaczałoby przyznanie radom izb notarialnych kompetencji do weryfikacji pracy wizytatorów, tymczasem kompetencja taka nie wynika z żadnych przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W opinii Krajowej Rady Notarialnej, Rada Izby Notarialnej w [...] w sposób rzetelny i nie pozostawiający wątpliwości przeanalizowała protokoły powizytacyjne. Ponadto organ wskazał na to, że praca skarżącego, była przedmiotem skarg Urzędu Miasta [...], co było dodatkowym argumentem przemawiający za tym, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przyjął słuszne rozstrzygnięcie. Organ stanął na stanowisku, że rozbieżność ocen faktów – organu samorządu i skarżącego - nie może być podstawą do kwestionowania rozstrzygnięcia Rady Izby Notarialnej w [...]. Rozstrzygnięcie tej rozbieżności należy bowiem do organu prowadzącego główne postępowanie w tej sprawie i uprawnionego do wydawania decyzji merytorycznej - do Ministra Sprawiedliwości. Organ ten bowiem wydaje swoją decyzję w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w tym również sporną opinię organów samorządu notarialnego. Opinia wydana w niniejszej sprawie, ze swej istoty nie przesądza o treści decyzji merytorycznej Ministra Sprawiedliwości a organy samorządu notarialnego korzystały - wydając powyższe uchwały - jedynie ze swojego prawa do oceniania faktów. W skardze z dnia [...] grudnia 2011 r., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B.N. wniósł o uchylenie obu uchwał samorządu notariuszy, zarzucając im naruszenie art. 16 § 3 Prawa o notariacie, poprzez błędną wykładnię oraz niewłasciwe zastosowanie, jak równiez art. 111 § 1, 1a, 1b i § 2 k.p.a. W uzasadnieniu, skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie wydanie opinii przez Izbę Notarialną w [...] jak i utrzymanie niniejszej uchwały przez Krajową Radę Notarialną uważa za co najmniej przedwczesne, albowiem do wszystkich uchwał Izby Notarialnej w [...], które dotyczyły kompleksowej oceny jego pracy w kancelarii, złożył wnioski o ich uzupełnienie w trybie art. 111 k.p.a. i na chwilę obecną nie otrzymał żadnej odpowiedzi, wobec czego zarówno uchwała Izby Notarialnej w [...] jak i zaskarżona uchwała Krajowej Rady Notarialnej zostały wydane przedwcześnie, prawdopodobnie w oparciu o nieostateczne i nieprawomocne decyzje administracyjne organu władz samorządu notarialnego. W odpowiedzi, Krajowa Rada Notarialna wniosła o oddalenie skargi, zajmując stanowisko, iż w postępowaniu opiniodawczym rola organu polega na dokonaniu oceny faktów. Krajowa Rada Notarialna w pełni zgodziła się z oceną dokonaną w tej sprawie przez organ I instancji, wyrażając tym samym ocenę odmienną od tej, którą przedstawił skarżący. W jej ocenie, rozstrzygnięcie Rady Izby Notarialnej w [...] było kompleksową i umotywowaną opinią i stanowiło wypełnienie obowiązku, nałożonego na organ w przepisie art. 16 § 3 Prawa o notariacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 16 § 3 Prawa o notariacie Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku. Należy podkreślić, iż organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w sprawie zasadniczej (odwołania ze stanowiska notariusza). Opinia wydawana w trybie art. 106 k.p.a. przez organ współdziałający (którym jest w niniejszej sprawie Rada Izby Notarialnej w [...]) - jeśli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru -jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2004 r., Sygn. akt 6 II SA 3595/3). W świetle tego ostatniego przepisu nie ulega wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości podejmuje decyzję o odwołaniu notariusza po zasięgnięciu opinii o jakiej mowa w tym przepisie. Chodzi zatem o sytuację o jakiej mowa w art. 106 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z kolei według art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W przedmiotowej sprawie organy samorządu notarialnego zajęły stanowisko (wyraziły opinię) w formie uchwały a nie postanowienia, gdyż stosownie do art. 36 § 1 ustawy Prawo o notariacie jako organy kolegialne zajmują stanowisko w formie uchwał, lecz nie ulega wątpliwości, iż uchwały te są "postanowieniami" o jakich mowa w art. 106 § 5 k.p.a. W konsekwencji więc na taką uchwałę (postanowienie) przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W myśl bowiem tego ostatniego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim orzecznictwie sprecyzował charakter opinii organów samorządu notarialnego, stwierdzając, iż z treści przepisu art. 16 § 3 Prawa o notariacie nie wynika, że opinia izby notarialnej wiąże Ministra Sprawiedliwości i należy uznać, że podlega ona ocenie jak każdy inny dowód (wyrok z dnia 26 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1469/07, LEX nr 395385). Należy zwrócić uwagę, iż uchwała opiniująca wydawana jest na zasadzie uznania organu administracyjnego. Jak podkreśla się w doktrynie prawa (vide: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. 7, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2005, przypisy do art. 104 i 107 k.p.a.): "Decyzja określana jest jako związana wtedy, gdy nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa; norma prawna "wyznacza tylko jedną konsekwencję dla faktu sprawy" (por.: W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 471; także: L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa, doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2001, s. 19-28 i 35-54). Norma prawna może dopuszczać ograniczony luz decyzyjny, gdy organ dokonuje wyboru konsekwencji (z kilku przypadków, w granicach rozpiętości tzw. widełek), ale jest związany normatywnymi dyrektywami wyboru konsekwencji (tamże, s. 471-472), co stanowi nadal postać decyzji związanej. Decyzja wydawana w sytuacji luzu decyzyjnego dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, "gdy nie ma norm prawnych, które formułują dyrektywy wyboru konsekwencji", ale wtedy trzeba rozstrzygnięcie podporządkować ogólnym dyrektywom ideologii stosowania prawa (tamże, s. 472). Ostatnia postać obejmuje zupełny luz decyzyjny pozostawiany organowi stosującemu prawo przez normy prawne i jest to określane jako "swobodne uznanie", z którego korzysta organ administracyjny, a cechą jego jest to, że normy prawne stosowane przez organ administracyjny "uzależniają od uznania administracyjnego czy i ewentualnie jakie następstwa prawne udowodnionego stanu faktycznego one ustalą". Od razu zastrzega się jednak, że "teoretycznie zagadnienie swobody uznania administracyjnego jest wysoce sporne. Istnienie tej instytucji w zakresie stosowania prawa uzasadnione jest właściwościami założonej funkcji administracyjnego stosowania prawa. Warto jednak podkreślić, że swoboda uznania organu administracji jest - przynajmniej na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego - ograniczona tym, że organ stosujący prawo zobowiązany jest w toku postępowania mieć na względzie «... interes społeczny i słuszny interes obywateli» (art. 5 k.p.a.). Odsyła się więc tutaj do ocen interesu i słuszności. Są to klauzule, które można by ewentualnie traktować jako analogon do kierunkowych dyrektyw wyboru konsekwencji..." (tamże, s. 473; chodzi o art. 5 k.p.a. w brzmieniu tekstu pierwotnego, w tekście jednolitym - art. 7). W przypadku decyzji wydawanych na podstawie przepisów k.p.a. organ administracyjny nie korzysta ze swobodnego uznania administracyjnego, lecz z luzu decyzyjnego wyboru konsekwencji prawnych o zakresie zróżnicowanym charakterem dyrektyw wyboru konsekwencji, albo będą one określone w normie prawnej wąsko albo szeroko (np. porządek publiczny), albo też będą wynikały z zasad ogólnych k.p.a. Uznanie administracyjne występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Zwrócić trzeba uwagę na to, że decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, bo wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne oraz czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono - w zgodzie z art. 7 k.p.a. - wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (por. komentarz do art. 7, art. 107 § 3, art. 138, art. 154 i art. 155). Podkreśla się nadto, iż "decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają zatem raczej szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania" (Iserzon, Komentarz, s. 209). Jak trafnie stwierdza się w literaturze, "uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63; o uznaniu administracyjnym w modelu stosowania prawa por. s. 54-66; por. przykłady z orzecznictwa co do luzu decyzyjnego w przypadkach uznania administracyjnego podane przez L. Leszczyńskiego, Zagadnienia teorii stosowania prawa, doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2001, s. 55-57). Tak właśnie rozumie się instytucję uznania administracyjnego w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1982 r., SA/Wr 245/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 62), ograniczając w dodatku organ w wyborze konsekwencji prawnych postanowieniem art. 7 (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 57). Obowiązek uzasadniania każdej decyzji wydanej na zasadzie uznania administracyjnego (pełnego, swobodnego albo ograniczonego) nie nasuwa żadnych wątpliwości w świetle uregulowań zawartych w art. 107, jak i zakres wyjątków jest jasny (por. wyrok NSA z 19 grudnia 1984 r., III SA 872/84, ONSA 1984, poz. 120)". Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają zatem pod kontrolą sądu administracyjnego. Jednakże zakres ich kontroli jest ukształtowany w sposób specyficzny. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Władza sądownicza w swych funkcjach kontrolnych nie może zastępować władzy wykonawczej, a pełna kontrola decyzji wydanych na zasadzie uznania administracyjnego, może rodzić takie obawy. Także Sąd Najwyższy w wyroku z 5 lipca 1996 r., III ARN 19/96 (OSN 1997, Nr 4, poz. 44), wyraził pogląd, zgodnie z którym: "w przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania". Skarżący opiera swoją skargę na tym, iż uchwały samorządu notarialnego pomimo złożenia wniosku o ich uzupełnienie w trybie art. 111 k.p.a. nie zostały uzupełnione wobec czego uchwały te są przedwczesne a ponadto wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W postępowaniu opiniodawczym rola organu polega na dokonaniu oceny faktów. Ocena ta obwarowana jest obowiązkiem szczegółowego uargumentowania i przedstawienia logicznego toku rozumowania w uzasadnieniu podjętej uchwały. Stawiane zarzuty: nie uzupełnienia uchwał Sąd uznał za nietrafne w odniesieniu do obecnie kontrolowanego postępowania. W argumentacji zawartej w uzasadnieniu uchwały organu I instancji zostały przedstawione w sposób umotywowany wszelkie zarzuty stawiane skarżącemu odnoszące się do jego działalności zawodowej. Krajowa Rada Notarialna natomiast nie tylko zaaprobowała ustalenia wizytatorów oraz rozstrzygnięcie Rady Izby Notarialnej w [...] lecz także samodzielnie, w sposób syntetyczny wskazała, jakie zarzuty stawiane skarżącemu uznała za zasadne, czym wypełniła normę art. 138 k.p.a. W uzasadnieniu swojej uchwały Rada Izby Notarialnej w [...] wskazała na fakt, że dwie kolejne wizytacje Kancelarii skarżącego przeprowadzone w 2009 r. zakończyły się wynikiem negatywnym. Również wizytacja z 2011 r. zakończała się wynikiem negatywnym. Jak wynika z protokołu powizytacyjnego skarżący nie tylko nie wykonał większości zaleceń powizytacyjnych ale także nastąpiło dalsze pogorszenie jakości jego pracy. Ilość i jakość popełnianych przez skarżącego błędów jest tego rodzaju, że nie mieści się w żadnej skali ocen. Ponadto Rada podkreśliła, że dalsze sprawowanie przez skarżącego funkcji notariusza stanowi poważne zagrożenie dla obrotu prawnego. W ocenie składu orzekającego takie uzasadnienie w pełni wyjaśnia motywy jakimi kierowała się Rada Izby Notarialnej w [...] a następnie Krajowa Rada Notarialna wydając przedmiotowe uchwały. Pomimo barku ich uzupełnienia w trybie art. 111 k.p.a., czego domagał się skarżący. Na zakończenie należy odnieść się do wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy, którego Sąd nie uwzględnił. Wskazać należy, że zgodnie z art. 107 p.p.s.a. nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Natomiast, zgodnie z art. 99 p.p.s.a. Sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnych przyczyn. Skarżący składając wniosek o odroczenie rozprawy powołał się na swój stan zdrowia i wskazał, że z uwagi na przebyty zawał i stres związany z rozprawą nie może brać w niej udziału. Wyżej wymienione twierdzenia skarżącego nie zostały poparte żadnymi dokumentami, w związku z czym nie nastąpiło wypełnienie dyspozycji art. 109 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, Sąd doszedł do wniosku o bezzasadności zarzutów skargi, w związku z czym, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Na marginesie sprawy Sąda zauważa, że nie umknął jego uwadze błąd pisarski zawarty w uchwale Krajowej Rady Notarialnej, gdzie w drugiej części uzasadnienia Rada powołuje się na ustalenia Rady Izby Notarialnej w [...]. Błąd ten nie mial jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia.