VI SA/Wa 2701/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2017 r. sprawy ze skarg K. W. i L. U. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny - kruszywa naturalnego oddala skargi Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez K. W. prowadzącego uprzednio działalność gospodarczą pod nazwą [...] od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], w przedmiocie: 1. cofnięcia bez odszkodowania odwołującemu się koncesji na wydobywanie kopaliny - kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", położonego w przestrzeni działek gruntowych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo pomorskie, udzielonej decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...], znak: [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., 2. zniesienia obszaru górniczego "[...]" oraz terenu górniczego "[...]", 3. zobowiązania odwołującego się do sporządzenia Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kat. C1 z rozliczeniem zasobów złoża i przedłożenia organowi koncesyjnemu w terminie do [...] grudnia 2016 r., 1. uchylił decyzję organu I instancji w części, tj. fragment sentencji powołujący podstawę prawną w brzmieniu: "Działając na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (...), art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 . o swobodzie działalności gospodarczej (...)" i w tym zakresie organ orzekł, poprzez nadanie temu fragmentowi decyzji brzmienia: "działając na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (...), w zw. z art. 58 ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004. o swobodzie działalności gospodarczej"; 2. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.  Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] maja 2016 r., Marszałek Województwa [...] wydał decyzję znak: [...] w przedmiocie: 1. cofnięcia bez odszkodowania odwołującemu się koncesji na wydobywanie kopaliny - kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", położonego w przestrzeni działek gruntowych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo pomorskie, udzielonej decyzją tego organu nr [...], znak: [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., 2. zniesienia obszaru górniczego "[...]" oraz terenu górniczego "[...]", 3. zobowiązania odwołującego się do sporządzenia Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kat. C1 z rozliczeniem zasobów złoża i przedłożenia organowi koncesyjnemu w terminie do [...] grudnia 2016 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] ponownie wezwał Pana K. W. , zwanego dalej również "odwołującym się", do niezwłocznego usunięcia licznych naruszeń przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz warunków koncesji oraz złożenia wyjaśnień związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia. Wezwano odwołującego się do przedłożenia aktualnego wyciągu z ewidencji gospodarczej. W aktualnym wypisie, dostępnym w bazie CEIDG widniał bowiem zapis o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej dla Pana K. W. na okres 5 lat z datą uprawomocnienia orzeczenia: [...].05.2015 r. Pan K. W. został pouczony, że w przypadku nieusunięcia stwierdzonych naruszeń organ koncesyjny może cofnąć koncesję bez odszkodowania. Pan K. W. nie wypowiedział się w sprawie w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Od ww. rozstrzygnięcia Pan K. W. wniósł w ustawowym terminie odwołanie, w którym przyznał, iż nie wszystkie obowiązki jako przedsiębiorca - w okresie od lipca 2008 r. do obecnej chwili - zostały wykonane zgodnie z zaleceniami koncesji oraz prawem geologicznym. Zdaniem odwołującego się, są to ważne, składniki prowadzenia zakładu górniczego, ale nie najważniejsze. Odwołujący się wskazał również, iż pogorszenie jego sytuacji nastąpiło na skutek zmiany właściciela gruntu, na którym działały zakłady górnicze "[...]" i "[...]", który zakazał wstępu na tą nieruchomość. Według odwołującego się, zaległości w uiszczaniu wymaganych opłat oraz sporządzaniu dokumentacji były spowodowane działalnością organu koncesyjnego ("[...]"), który zwlekał z udzieleniem ww. koncesji. Odwołujący się potwierdził także, iż został wydany w stosunku do niego sądowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego też sprzedał on w dniu [...] kwietnia 2015 r. m.in. koncesję [...] L. U., co pozwoli w jego mniemaniu na kontynuowanie działalności objętej koncesją. W piśmie informacyjnym z dnia [...] lipca 2016 r. odwołujący się wymienił personalnie szereg osób, które jego zdaniem przeszkadzały mu w rozpoczęciu działalności określonej koncesją jak i w samej tej działalności. Do pisma tego dołączył również dowody mające potwierdzić wspomnianą w odwołaniu sprzedaż przez niego koncesji. Ponadto w toku postępowania odwoławczego skarżący przesłał odpis: Projektu robót geologicznych na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kat. C1 oraz Metryki otworów wiertniczych [...], które miały świadczyć o zaangażowaniu firmy L. w koncesję [...]. Przesłał również dokumenty mające świadczyć o funkcjonowaniu firmy L., jak również informujące o skutkach zamknięcia kopalni w miejscowości [...]. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Minister Środowiska stwierdził, iż zaskarżona decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] jest zasadna. Jednocześnie uznał, że wymagała zmodyfikowania podstawa prawna rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia koncesji, poprzez m.in. wyraźne powołanie się na przepis art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.d.g." oraz konsekwentnie jego uzasadnienie. Organ odwoławczy podkreślił, że z informacji uzyskanych przez organ I instancji, które to informacje zostały potwierdzone w postaci wpisu do CEIDG, Pan K. W. został wykreślony z tej ewidencji na podstawie art. 34 ust. 2 pkt 1 u.s.d.g. Podstawą wykreślenia, jak wynika z tego wpisu, było prawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt [...] z dnia [...] października 2014 r. Jest to fakt bezsporny, który został również potwierdzony w złożonym odwołaniu. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że ziściła się przesłanka cofnięcia koncesji, o której mowa w art. 58 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. Organ odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu rzekomej sprzedaży koncesji wskazał, iż tego typu czynność w świetle przepisów ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 poz. 1131 z późn. zm.) jest bezskuteczna. Zmiana podmiotowa (adresata koncesji) może bowiem, co do zasady, mieć miejsce jedynie w postaci przeniesienia koncesji, o której mowa w art. 36 p.g.g. Zatem, aby przenieść koncesję konieczne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie oraz wydanie przez organ koncesyjny decyzji przenoszącej koncesję. Organ analizując niniejszą sprawę odniósł się również do innych uchybień stwierdzonych przez organ I instancji, które również skutkowały wydaniem zaskarżonej decyzji. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był także przepis art. 37 ust. 2 ust. 1 i ust. 1 p.g.g. Zdaniem organu odwoławczego, z konstrukcji obu tych przepisów wynika, iż decyzja w przedmiocie cofnięcia koncesji, o której mowa w p.g.g. musi być zawsze poprzedzona postanowieniem wzywającym przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń. Natomiast dopiero nieusunięcie naruszeń może skutkować cofnięciem przedsiębiorcy koncesji. W analizowane sprawie przedsiębiorca był wzywany wydanym na podstawie art. 37 ust. 1 p.g.g. postanowieniem z dnia 6 listopada 2015 r. do przedłożenia: wymaganych druków Z-1, tj. zestawień zmian zasobów złoża "[...]" za lata 2012, 2013, 2014; rzetelnych informacji dotyczących opłaty eksploatacyjnej za okresy: II półrocze 2012 r., I i II półrocze 2013 r. oraz I półrocze 2014 r.; wyciągu z rachunku funduszu likwidacji zakładu górniczego; do wglądu operatu ewidencyjnego zmian zasobów złoża kruszywa naturalnego "[...]" za 2012 i 2013 r., jak również aktualnego wydruku z CEIDG. Żądane dokumenty i informacje odpowiadały stwierdzonym przez organ I instancji naruszeniom. Odwołujący się nie przedłożył organowi koncesyjnemu wymaganych dokumentów. Nieprzedłożenie zatem organowi koncesyjnemu kopii dowodów dokonanych wpłat z tytułu uiszczenia opłat eksploatacyjnych, świadczyło o naruszeniu ww. przepisu p.g.g. Odwołujący nie przedstawił również corocznej informacji o zmianach zasobów złoża kopaliny i corocznie, czym naruszył art. 101 ust. 8 i 9 p.g.g. Zdaniem organu odwoławczego, odwołujący nie przedstawił również wymaganego wyciągu z rachunku funduszu likwidacji zakładu górniczego, który jest wymagany przez przepis art. 128 ust. 6 pkt 1 lit. a p.g.g. Odwołujący się nie złożył także wymaganych przez art. 101 ust. 3 p.g.g., operatu ewidencyjnego zasobów złoża kopaliny, który powinien być sporządzany w ramach prowadzonej ewidencji zasobów złoża kopaliny w terminie do dnia [...] lutego, według stanu na dzień [...] grudnia poprzedniego roku. W związku z tym, iż odwołujący się, pomimo wezwania Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], nie przedstawił ww. dokumentów, organ odwoławczy uznał, że miały miejsce naruszenia, które nie zostały usunięte zarówno w terminie wskazanym w tym postanowieniu, jak również w dalszym toku postępowania. Dlatego też również niewykonanie wymienionego postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r. skutkowało cofnięciem koncesji na wydobywanie kopaliny - kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". Następnie K. W. i L. U. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili organowi II instancji naruszenie przepisów o własności i przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem skarżących, organy obu instancji nie rozpoznały sprawy w całości, jak również nie wzięły pod uwagę wszystkich przedstawionych w toku postępowań wyjaśniających dowodów i informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie podzielając podniesionych w niej zarzutów i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w myśl § 2 ww. artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile przepisy nie stanowią inaczej. Podkreślenia wymaga również, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] maja 2016 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W konsekwencji rozstrzygnięć organów obu instancji skarżącemu K. W. cofnięta została bez odszkodowania koncesja na wydobywanie kopaliny kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", udzielona decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Wbrew twierdzeniom skargi organy orzekające w sprawie przeprowadziły niezbędne postępowanie dowodowe i do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Kierując się zasadą legalizmu Minister Środowiska jak i Marszałek Województwa [...] trafnie uznali, że w sprawie zostały spełnione przesłanki, przewidziane przepisami prawa, uzasadniające cofnięcie bez odszkodowania skarżącemu K. W. posiadanej przez niego koncesji na wydobywanie kopaliny kruszywa naturalnego. Zgodnie z art. 21 ust. 2 p.g.g. w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie do koncesjonowania działalności, o której mowa w ust. 1 stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (...) z wyjątkiem art. 11 ust. 3-9 tej ustawy. Stosownie natomiast do treści art. 58 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. organ koncesyjny cofa koncesję w przypadku, gdy wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją. Bezsporne jest w sprawie, że skarżący K. W. został wykreślony w oparciu o prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2014 r. sygn. [...] z ewidencji działalności gospodarczej na podstawie art. 34 ust. 2 pkt 1 u.s.d.g. Powyższa okoliczność stanowiła przesłankę cofnięcia skarżącemu koncesji w oparciu o art. 58 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. Twierdzenia strony, iż do wydania zakazu prowadzenia przez niego jakiejkolwiek działalności gospodarczej doszło na wniosek skorumpowanego Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami. Poza tym do wyjaśnienia ewentualnego przestępstwa, jakie popełnił urzędnik państwowy powołane są organy ścigania a nie organ koncesyjny, który działa w zakresie swojej właściwości w oparciu i na podstawie przepisów prawa. Dyspozycja art. 58 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. obligowała Marszałka Województwa [...] wobec ziszczenia się przesłanki w tym przepisie przewidzianej do cofnięcia skarżącemu posiadanej przez niego koncesji. Decyzja taka nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego ale jest decyzją związaną, nie pozwalającą organowi na wybór innego sposobu rozstrzygnięcia. Według oceny Sądu, w sprawie wykazane zostało również istnienie przesłanki do cofnięcia koncesji w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 1 p.g.g. W myśl tego przepisu w przypadku gdy przedsiębiorca nie wykonał postanowienia, o którym mowa w ust. 1 organ koncesyjny może bez odszkodowania cofnąć koncesję. Przepis art. 37 ust. 1 p.g.g. nakłada na organ po stwierdzeniu, że przedsiębiorca dopuścił się nieprawidłowości opisanych o tym przepisie obowiązek wydania postanowienia wzywającego przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń w zakreślonym terminie. Dopiero nieusunięcie naruszeń może skutkować cofnięciem stronie koncesji. Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżący K. W. był wzywany postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. do przedłożenia wymaganych druków Z-1, tj. zestawień zmian zasobów złoża "[...]" za lata 2012, 2013, 2014, rzetelnych informacji dotyczących opłaty eksploatacyjnej za okresy: II półrocze 2012 r., I i II półrocze 2013 r. oraz 1 półrocze 2014 r., wyciągu z rachunku funduszu likwidacji zakładu górniczego, do wglądu operatu ewidencyjnego zmian zasobów złoża kruszywa naturalnego "[...]" za 2012 r. i 2013 r. jak również aktualnego wydruku z CEIDG. Działanie organu było uzasadnione treścią art. 137 ust. 3 p.g.g., art. 101 ust. 8 p.g.g., art. 128 ust. 6 pkt 1 lit. a p.g.g., art. 101 ust. 3 p.g.g. Skarżący K. W. w zakreślonym przez organ terminie nie przedstawił żądanych informacji jak i dokumentów, co wskazuje na to, że naruszył ww. przepisy prawa, które jako posiadacz koncesji winien przestrzegać. W tym stanie rzeczy cofnięcie koncesji w oparciu o art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 p.g.g. było zasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie przeniósł on skutecznie koncesji na skarżącego L. U. zawierając z nim cywilnoprawną umowę kupna-sprzedaży. W myśl bowiem art. 36 p.g.g. przeniesienie koncesji następuje w drodze decyzji organu koncesyjnego po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego mającego na celu wykazać spełnienie przesłanek wymaganych ww. przepisem. W tym stanie rzeczy skargę L. U. należało oddalić z uwagi na brak legitymacji czynnej po stronie jej osoby. L. U. nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wniesienie skargi, nie ma przymiotu strony, albowiem nie nabył skutecznie koncesji na wydobycie kruszywa a zatem nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Ministra Środowiska do sądu administracyjnego. Niewątpliwie po jego stronie istnieje interes faktyczny w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji, jednakże taki interes, nie znajdujący oparcia w normie prawa materialnego nie upoważnia go do występowania w charakterze strony przed sądem administracyjnym. Z tych wszystkich względów wobec nieskuteczności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.