VI SA/Wa 2711/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skarg J. D. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. o numerach: 1. [...], 2. [...], 3. [...], 4. [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz utrzymaną nimi w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. D. kwotę 960 (dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2011 r. na drodze krajowej [...], na odcinku [...] - [...] (granica państwowa) - [...] -[...] ([...]) inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód osobowy marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował J. D. (dalej też jako skarżący). Fakt powyższy został zarejestrowany przez skaner urządzenia kontrolnego znajdującego się na wyposażeniu mobilnej jednostki kontrolnej Inspekcji Transportu Drogowego. W sporządzonym w trakcie kontroli, która trwała od godziny 935 do godziny 1058, protokole wskazano, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu samochodowego wynosi 3 000 kg., natomiast przyczepy 600 kg. Do protokołu kontroli załączono kopię zagranicznego dowodu rejestracyjnego samochodu oraz kopie polskiego dowodu rejestracyjnego przyczepy. Podczas przedmiotowej kontroli stwierdzono w pojeździe brak urządzenia elektronicznego służącego do pobierania opłat za przejazd po drogach krajowych. Ponadto uzyskano informację poprzez Centrum Kontroli Mobilnej, że z pojazdem o nr. rej [...] wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...] powiązane są inne trzy "incydenty": 1. incydent zanotowany na drodze krajowej w dniu [...].09.2011 r. o godzinie 18:06:01 CEST przez stację kontrolną - bramownica nr [...] znajdującą się na kilometrze 625+200m w/w drogi. Treść incydentu: "brak komunikacji z OBU, brak kontaktu", 2. incydent zanotowany na drodze krajowej w dniu [...].09.2011 r. o godzinie 14:15:10 CEST przez stację kontrolną - bramownica nr [...] znajdującą się na kilometrze 625+200m w/w drogi. Treść incydentu: "brak komunikacji z OBU, brak kontaktu", 3. incydent zanotowany na drodze krajowej w dniu [...].09.2011 r. o godzinie 16:15:57 CEST przez stację kontrolną - bramownica nr [...] znajdującą się na kilometrze 625+200m w/w drogi. Treść incydentu: "brak komunikacji z OBU, brak kontaktu". Na pytanie organu, kto prowadził pojazd w w/w. dniach, skarżący odpowiedział, że tylko on jeździ tym samochodem. Z uwagi na stwierdzone naruszenia, wręczono mu zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. W toku postępowania przed organem I instancji, w piśmie z [...] października 2011 r. skarżący wyjaśniał, że nie był świadomy, ciążącego na dokonującym przejazdu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, ponieważ nie prowadzi działalności gospodarczej. Podnosił, że nie był świadomy, że samochód ma wbitą w papierach ładowność 3000 kg. Według niego samochód ma 2400 kg, a pusta przyczepa 280 kg. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 (dwunastu tysięcy) złotych za przejazd po drodze krajowej w dniu kontroli oraz w dniach [...] września 2011 r. i dwukrotnie w dniu [...] września 2011 r. (w godzinach i miejscach wskazanych powyżej) bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Podstawą wydania decyzji był art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., Dz. U. z 2008 r. Nr 218, poz. 1391 - dalej też jako "u.d.p".). W uzasadnieniu organ powołał się na przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., zgodnie z którym korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Nakładając na skarżącego kierowcę karę pieniężną organ Inspekcji Transportu Drogowego podkreślił, że odcinek drogi krajowej [...], na którym zatrzymano do kontroli kierowany przez skarżącego zespół pojazdów, jest wskazany w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Organ wskazał, że dopuszczalna masa całkowita zatrzymanego do kontroli zespołu pojazdów, zgodnie z wpisami dokonanymi w dowodach rejestracyjnych wynosi 3 600 kg. Organ podniósł, że przedmiotowy pojazd, poruszając po w/w odcinku drogi krajowej nie posiadał urządzenia elektronicznego służącego do pobierania opłat elektronicznych za przejazd po drogach krajowych. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że nie wiedział o konieczności posiadania urządzenia viaBox oraz, że droga, którą się porusza jest drogą płatną. Ponadto nie miał wiedzy, że obowiązkowi uiszczania opłaty elektronicznej podlega zespół pojazdów, którym się poruszał. Zaznaczył, że posiadając taką wiedzę, na pewno dokonałaby zakupu wymaganego urządzenia. Wskazał zarazem na bardzo ciężką sytuację materialną, jak również na fakt wykonywania przejazdu na potrzeby własne, w tym także z pustą przyczepą. Główny Inspektor Transportu Drogowego zwrócił się do K. Sp. z o.o. - jako podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat działającego w imieniu i na rzecz GDDKiA - o informację, czy została uiszczona opłata elektroniczna za przejazd spornym pojazdem po wskazanych w decyzji odcinkach drogi krajowej oraz w okresach w niej wskazanych. Na podstawie odpowiedzi na powyższe pismo ustalił, że opłata za wszystkie wskazane w decyzji I instancji przejazdy nie została uiszczona a użytkownik pojazdu nie podpisał umowy z operatorem systemu viaToll. W odpowiedzi na kolejne pismo dotyczące lokalizacji bramownic K. Sp. z o.o. wyjaśniła, że bramownice o nr [...] i [...] znajdują się na tym samym odcinku drogi, jednakże w przeciwnych kierunkach. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) z urzędu wyłączył do odrębnego postępowania sprawy w zakresie kary nałożonej decyzją z dnia [...] października 2011 r. w ten sposób, że za odrębne uznał postępowania w sprawie nałożenia kary w wysokości 3000 zł za każdy przejazd wymieniony w decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ wezwał nadto pismem z dnia [...] października 2011 r. podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przesłanie dokumentacji fotograficznej w stosunku do naruszeń dotyczących przejazdu przez bramownice. Następnie czterema decyzjami z dnia [...] października 2012 r. nr [...], nr [...],[...], nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za poszczególne przejazdy wykonywane bez uiszczenia opłaty elektronicznej. W uzasadnieniu każdej z powyższych czterech decyzji przedstawił jednobrzmiące motywy rozstrzygnięcia. Wskazał m.in., że postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. rozdzielił na podstawie art. 123 k.p.a. sprawy administracyjne za przejazdy opisane w zaskarżonej decyzji, bowiem każdy z nich stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej, tj. odrębną indywidualną sprawę administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń stanowiące odrębne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., za naruszenia opisane w art. 13 k ust. 1 i 2 u.d.p. w jednej decyzji administracyjnej. Z tych względów należało wyodrębnić tyle spraw administracyjnych, ile w protokole kontroli stwierdzono przejazdów, za które nie uiszczono opłat elektronicznych, aby każda stanowiła podstawę do wydania odrębnej decyzji w przedmiocie utrzymania kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając bowiem w oparciu o przepis art. 127 § 3 k.p.a. nie może skorzystać z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., gdyż jest właściwy do prowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach. Z tych względów na podstawie art. 123 k.p.a. wyodrębniono przejazdy, które stanowiły podstawę nałożenia kar pieniężnych z osobna. Przy wyodrębnieniu spraw administracyjnych organ kierował się dniem i czasem popełnienia naruszenia oraz innym odcinkiem drogi krajowej za który istniej obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej. Odmienność którejkolwiek z powyższych przesłanek przesądza jego zdaniem o fakcie dokonania odrębnego przejazdu, za który pobierana jest odrębna opłata elektroniczna. Powyższe okoliczności świadczą o dokonaniu innego naruszenia przez kierującego pojazdem, które polega na naruszeniu obowiązku w innym stanie faktycznym, co do miejsca (inny odcinek) lub czasu, a zatem stanowi odrębną indywidualną sprawę administracyjną, która powinna zostać załatwiona osobną decyzją administracyjną. W ocenie organu odwoławczego, z materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zespół pojazdów poddany kontroli w dniu [...] października 2012 r. poruszał się po drodze wymienionej w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i za żaden z ustalonych przejazdów wymienionych w decyzjach nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Według organu strona postępowania została ustalona prawidłowo - kierującym pojazdem podczas czterech przejazdów był skarżący. Jednocześnie organ odwoławczy nie uznał zarzutów skarżącego. Powołał się na obowiązek wynikający z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., że wymóg uiszczania opłaty elektronicznej dotyczy pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) powyżej 3,5 tony. Przy określaniu dmc zespołu pojazdów sumuje się dmc pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy. W tej sprawie dmc zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Organ wyjaśnił, że w Polsce w systemie elektronicznego poboru opłat wykorzystywana jest technologia mikrofalowa DSRC (Dedicated Short Rangę Communication - dedykowana komunikacja krótkiego zasięgu). Technologia DSRC działa w oparciu o dwa rodzaje współpracujących urządzeń: czujniki rejestrujące fale, umieszczone na bramownicach wzniesionych nad drogą objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej oraz transponderu (tzw. viaBOX) wysyłającego dane o pojeździe do czujników. W chwili, gdy kierujący pojazdem przejeżdża pod bramownicą lub do pojazdu zbliży się Mobilna Jednostka Kontrolna Inspekcji Transportu Drogowego, nawiązywana jest łączność między bramownicą (lub Mobilną Jednostką Kontrolną), a jednostką pokładową (viaBOX) zainstalowaną w pojeździe. Dane o pojeździe przekazywane są do operatora, a następnie centrum rozliczeniowego. Na bramownicach zainstalowane są również urządzenia pozwalające na ujawnienie oraz rejestrację pojazdów, które nie uiściły opłaty elektronicznej. Organ podkreślił, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustawy. Przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r. Ustawodawca przewidział zatem ponad trzyletni okres vacatio legis. Strona miała zatem wystarczająco czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi. Z powyższych względów GITD uznał, że w każdej ze spraw należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za każdy przejazd, gdyż opłata za każdy z nich nie została uiszczona. W ocenie GITD w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy na podstawie następujących dowodów: protokół kontroli nr [...], dowodów rejestracyjnych skontrolowanego zespołu pojazdów, ww. pisma K. Sp. z o.o. oraz dokumentacji fotograficznej (przy czym w odniesieniu do kary za przejazd dokonany w dniu [...] października 2011 r. nie powołano się na dokumentacje fotograficzną). Organ podniósł przy tym, że trudna sytuacja finansowa strony nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem ustawodawca nie uzależnił nakładania kar pieniężnych od możliwości finansowych, czy sytuacji osobistej strony. W jednobrzmiących skargach na powyższe decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. skarżący zarzucił: - naruszenie art. 13k ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że przepis ten w zakresie nakładanych kar pieniężnych jest oderwany od zawinienia sprawcy i skali naruszonych obowiązków, - sprzeczność powołanego przepisu z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2011 r. i umorzenie postępowania administracyjnego, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, 3) względnie zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy regulacja art. 13k ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodna z art. 2 i art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżący podkreślił, że nie neguje stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonej decyzji. Zwrócił jednak uwagę, że norma art. 13k u.d.p. może budzić wątpliwości z punktu widzenia jej zgodności z unormowaniami konstytucyjnymi. Interpretacja przepisów dokonywana przez organy administracyjne sprowadza się w istocie do tego, że kara pieniężna przewidziana przez cytowany przepis ma sztywną wysokość, jej nałożenie i wymiar są niezależne od stopnia zawinienia podmiotu obciążanego karą, ani od tego czy przejazd miał związek z prowadzoną działalnością gospodarczą. W jego ocenie z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, gdyż jest ono oderwane zarówno od realnych możliwości zbadania przepisów prawa przez przeciętnego obywatela, jak i możliwości postąpienia w sposób zgodny z prawem. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił, że w chwili dokonywania przez niego przejazdu brak było jakichkolwiek znaków informujących, że dany odcinek drogi podlega pod elektroniczny system poboru opłat. Hipotetyczne założenie, że sankcja jest określona w ustawie, a obywatel ma znać treść wszystkich rozporządzeń polega zdaniem skarżącego na nieporozumieniu. Nie można bowiem od osób, które nie prowadzą działalności gospodarczej w danej sferze stosunków wymagać szczegółowej znajomości norm, które w istocie dają się zrekonstruować dopiero po zapoznaniu się z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. W takim przypadku bowiem każdy kierowca przed wyruszeniem w podróż musiałby szczegółowo zapoznać się ze wspomnianym załącznikiem a najlepiej celem uniknięcia wątpliwości załącznik ten mieć w czasie podróży. Skarżący zaznaczył, że kara pieniężna, jakkolwiek nakładana w trybie administracyjnym stanowi swoistą sankcję majątkową. Tymczasem w demokratycznym państwie prawa wszelkie kary powinny być oparte na zasadzie zawinienia i równocześnie dawać organowi stosującemu prawo możliwość ich dopasowania do konkretnych okoliczności sprawy. W tym więc zakresie norma art. 13k u.d.p. nie spełnia tego postulatu i obojętny jest ewentualny argument, że jest zgodna z Konstytucją o tyle, że nie różnicuje obowiązków (kar pieniężnych) dla poszczególnych obywateli. W istocie tak rozumiana równość formalna jest sprzeczna z zasadą demokratycznego państwa prawa. Ujmując rzecz inaczej, w ocenie skarżącego, o ile narusza on prawo dopuszczając się wykroczenia lub przestępstwa, organy stosujące prawo muszą różnicować sankcje w zależności od stopnia jego zawinienia i okoliczności sprawy. W przeciwnym bowiem wypadku zostanie złamana fundamentalna zasada proporcjonalności a kara będzie funkcjonować niezależnie od swojego celu. Powszechnie przyjmuje się, że istotą sankcji karnych jest represja, natomiast kar administracyjnych - profilaktyka i prewencja. To właśnie spełnianie wspomnianych funkcji przesądza o tym, czy dana sankcja jest ze swej istoty karna, czy administracyjna. Zatem kara administracyjna stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji. W takiej jednak sytuacji powinna być proporcjonalna i konieczna a kwestionowany przepis nie spełnia tego postulatu. Nie ulega wątpliwości, co niejednokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, że swoboda ustawodawcy w nakładaniu tego typu kar administracyjnych nie jest nieograniczona i wymaga poszanowania podstawowych zasad zawartych w Konstytucji. Do zasad tych należą wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego zasada zaufania do prawa i sprawiedliwości (art. 2 Konstytucji) czy też zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Tymczasem jak wynika z akt sprawy skarżącemu wymierzono cztery kary pieniężne po trzy tysiące złotych za przejazdy, które odbyły się w stosunkowo krótkim okresie czasu i to bez świadomości kierowcy, że łamie obowiązujące przepisy. W praktyce więc kary te mają znaczenie jedynie fiskalne i trudno uzasadnić aby były konieczne i miały oddziaływanie profilaktyczne. Stąd też skarżący wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności powołanej regulacji z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W odpowiedzi na każdą ze skarg organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie Sąd postanowił o połączeniu skarg w sprawach o sygn. akt Vi SA/Wa 2711/12, SA/Wa 2714/12, SA/Wa 2715/12 i SA/Wa 2716/12 do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia pod sygn. akt SA/Wa 2711/12 z uwagi na to, że pozostają one ze sobą w związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.")., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy). Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznania w pierwszej kolejności wymagały kwestie procesowe, ponieważ zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, a więc bez naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. wynika, że obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej dotyczy pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) powyżej 3,5 tony. Odpowiedzialność przewidziana w przepisie art. 13k ust. 1 u.d.p. obciąża kierującego pojazdem samochodowym, a więc nie tylko przedsiębiorców, ale także osoby prywatne, wykonujące przejazd na użytek własny. Jednakże do wiarygodnego ustalenia stanu faktycznego w czterech zaskarżonych decyzjach organu odwoławczego i utrzymanych nimi w mocy decyzji organu I instancji jest - ustalenie nie budzącej wątpliwości dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego zespołu pojazdów, tj. czy przekraczał 3,5 tony. Oznacza to, że dowody z dokumentów w postaci dowodów rejestracyjnych pojazdu samochodowego i przyczepy nie mogą budzić żadnych wątpliwości. Po pierwsze, jak wynika z ustaleń organów obu instancji we wszystkich czterech postępowaniach, stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie dokumentów dołączonych do protokołu kontroli: m.in. załączonej kopii zagranicznego (czeskiego) rejestracyjnego dowodu samochodu osobowego nr rej [...], która ponadto jest nieczytelna częściowo. Na tej podstawie wskazano zarówno w protokóle kontroli jak i w zaskarżonych decyzjach, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu samochodowego wynosi 3 000 kg. Natomiast ze stanowiska zajmowanego przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego wynika, że podnosił on pisemne zastrzeżenia w obu instancjach (pismo z [...] października 2011 r. i pismo z [...] października 2011 r.), dotyczące wagi jego pojazdu, jako podstawy do naliczenia kary pieniężnej. Nie oceniając trafności tych zastrzeżeń podkreślić jednak należy, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń faktycznych. Bada legalność tych ustaleń dokonaną przez organ. W niniejszym postępowaniu, w którego wyniku wydano cztery zaskarżone decyzje - ustalenia obu organów – we wszystkich sprawach - zostały oparte na analizie obcojęzycznego tekstu dowodu rejestracyjnego pojazdu, bez jego fachowego tłumaczenia. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że obcojęzyczne dokumenty, bez ich urzędowego przetłumaczenia na język polski, w świetle art. 75 § 1 k.p.a. nie mogą być uznane za dowód w sprawie, gdyż posługiwanie się nimi w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji publicznej jest sprzeczne z prawem. Wynika to przede wszystkim z art. 27 Konstytucji, który stanowi, że językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski. Analogiczną regulację zawiera art. 4 pkt 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z 7 października 1999r. o języku polskim (Dz.U. Nr 90, poz. 999 ze zm.). (por. wyroki NSA: z 9.II.2001r., III SA 2339/99, "Przegląd Podatkowy" 2001/11/63, z 16.I.2004r., III SA 2719/02, POP 2005/4/91, "Przegląd Podatkowy" 2004/9/45). W konsekwencji, fakt dokonywania ustaleń dowodowych - o kluczowym dla sprawy znaczeniu - w oparciu o obcojęzyczny materiał dowodowy, pozostaje w sprzeczności z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 3 i art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim. Z przepisu art. 5 ust. 1 tej ustawy wynika bowiem, że organy administracji publicznej dokonują wszelkich czynności urzędowych w języku polskim. Do czynności urzędowych zalicza się również zbieranie i analizowanie materiału dowodowego. Niedopuszczalne jest więc, w świetle w/w przepisów, dokonywanie przez organy administracji analizy obcojęzycznego tekstu bez jego przetłumaczenia – i to w sytuacji, kiedy strona podnosiła w toku postępowania administracyjnego wątpliwości co do poczynionych na jego podstawie ustaleń. Niezgodność z prawem w tym wypadku oznacza naruszenie obowiązku stosowania języka polskiego przy przyjęciu za dowód dokumentu sporządzonego w języku obcym i nie przetłumaczonego na język polski. Taka niezgodność powoduje, że taki środek dowodowy nie może być dowodem w sprawie. Oparcie decyzji na takim dowodzie, gdy jego treść nie jest bezsporna w sprawie oznacza naruszenie prawa procesowego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie, organ odwoławczy uznał za prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy nie tylko w oparciu o dowód rejestracyjny w języku czeskim. Podnieść należy, że w trzech pozostałych sprawach, w których wyniki postępowania wyszły poza ustalenia protokółu kontroli z dnia [...] października 2011 r. sporządzonego przez uprawnione służby, ustalenia faktyczne organu odwoławczego oparte zostały wyłącznie o informacje podmiotu zewnętrznego – K. Sp. z o.o., w tym powołaną w decyzjach organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r. – dokumentację fotograficzną. Należy podkreślić, że w tych trzech postępowaniach organ odwoławczy wezwał, pismem z dnia [...] października 2011 r., podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat: do uzupełnienia materiału dowodowego - poprzez przesłanie dokumentacji fotograficznej w stosunku do naruszeń dotyczących przejazdu przez bramownice. Nie czekając na materiał fotograficzny, w dniu [...] października 2012 r. - czterema decyzjami nr [...], nr [...], nr [...], i [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniach tych ostatnich trzech decyzji powołał się na materiał fotograficzny, którego – jak wynika z akt administracyjnych - nie posiadał jeszcze w dacie ich wydania. Dowody w postaci materiału fotograficznego, na który się powołał, wpłynęły już po wydaniu przedmiotowych decyzji: nr [...], nr [...], i [...] utrzymujących w mocy decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, czyli w wysokości 3x3000 zł za poszczególne przejazdy wykonywane bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Oznacza to, że GITD wadliwie przyjął, że w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy – zarówno co do oceny kserokopii czeskiego dowodu rejestracyjnego skontrolowanego zespołu pojazdu jak i dokumentacji fotograficznej przesłanej organowi odwoławczemu dopiero [...] kwietnia 2012 r. Wbrew bowiem ustaleniom organu I instancji w zakresie trzech przejazdów skarżącego w dniach [...] września 2011 r. o godz. 18.06 i [...] września 2011 r. o godz. 14.15 i 16.15 - przypadkom tym w dacie wydania decyzji z [...] października 2011 r. nie zostały "przypisane obrazy (zdjęcia) w/w zespołu pojazdów potwierdzające przejazd" (str. 2 decyzji z [...] września 2011 r.). Pismo K. Sp. z o.o. ze zdjęciami zostało złożone bowiem dopiero po wydaniu decyzji organu odwoławczego. Powyższe oznacza, że w niniejszych sprawach została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania określona w art. 15 k.p.a. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. II OSK 2720/11 – LEX nr 1145626). Skoro w niniejszej sprawie organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zauważył, że wbrew ustaleniom organu I instancji w sprawie nie ma zdjęć z przejazdów pojazdów skarżącego w dniach [...] i [...] września 2011 r. i postanowił o uzupełnieniu materiału dowodowego w tym zakresie. Niemniej jednak - nie czekając na nadesłanie żądanych zdjęć -wydał zaskarżone decyzje w dniu [...] października 2012 r., powołując się na te dowody nadesłane już po wydaniu decyzji ostatecznych [...] października 2012 r. Działania organu odwoławczego zmierzały zatem do przeprowadzenia de facto całego postępowania wyjaśniającego w zakresie innych przejazdów niż przejazd w dacie kontroli [...] października 2011 r., co stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając stronę służącego jej prawa odwołania, a wcześniej możliwości zapoznania się z uzyskanym - poza kontrolą drogową materiałem dowodowym – zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z art. 10 § 1 k.p.a. Uprawnienia organów inspekcji drogowej do wydania decyzji w dniu kontroli drogowej na podstawie nie budzących wątpliwości ustaleń protokołu kontroli wynikają z procedury przewidzianej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) Art. 68. 1 b stanowi, że kontroli, o której mowa w art. 50 i art. 87, z zastrzeżeniem ust. 2, podlegają kierujący pojazdami w zakresie i na zasadach określonych w art. 129a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Art. 129a ust. 1 pkt 3 a stanowi, że kontrola ruchu drogowego w odniesieniu do kierującego pojazdem, który naruszył przepisy ruchu drogowego, w przypadku zarejestrowania tego naruszenia przy użyciu przyrządów kontrolno-pomiarowych- należy również do Inspekcji Transportu Drogowego. Jednakże protokół kontroli zostaje sporządzony przez inspektora na podstawie art. 74 ust. 1 utd - "z przeprowadzonych czynności kontrolnych" – i w takim zakresie zostało wszczęte postępowanie administracyjne [...] października 2011 r. Natomiast pozostałe ustalenia objęte wprawdzie "załącznikiem do protokołu kontroli", ale dotyczą ustalenia wykroczeń w innych dniach i dokonane na podstawie bliżej nieudokumentowanego "zapytania w trybie manualnym" poprzez "Centrum Kontroli Mobilnej". Dokumentacja w tym zakresie dołączona została na skutek działań organu odwoławczego i to dopiero po wydaniu decyzji ostatecznych. Powyższe wskazuje, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustaleń dokonanych przez organ I instancji jako "zapytania w trybie manualnym" o przejazdy skarżącego w dniach [...] i [...] września 2011 r. stanowiło niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawienie strony prawa zapoznania się z tym materiałem przed złożeniem odwołania (także wyr. NSA z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, niepubl.). Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., s. 147). Zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyr. NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Sz 2214/95, niepubl.). W niniejszej sprawie zbieranie dowodów przez organ odwoławczy, które to dowody zostają nadesłane po wydaniu decyzji odwoławczej - nie realizuje ani zasady praworządności ani zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ - jako dysponent postępowania - ma obowiązek rozpoznać i rozpatrzyć gromadzone we własnym zakresie dowody - przed wydaniem rozstrzygnięcia i to niezależnie od granic żądania legitymowanego podmiotu. W uzasadnieniu swojej decyzji z [...] października 2012 r. organ odwoławczy mógł wyłącznie odnieść się do dowodów, które zgromadził przed jej wydaniem. Oznacza to, że przed wydaniem zaskarżonych decyzji nie dysponował dowodami w postaci zdjęć fotograficznych nadesłanych przez podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat K. Sp. z o.o. Organy administracji przeprowadzając ponownie postępowanie uwzględnią powyższe wskazania, wynika to bowiem z art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sprawa wymaga dokonania ponownego zebrania i oceny materiału dowodowego we wskazanym wyżej kierunku. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Kontrola prawidłowego zastosowania prawa materialnego, czego oczekuje skarżący, jest możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono w sposób prawidłowy z przyczyn wyżej wskazanych. Uwzględniając powyższe, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 w/w ustawy stwierdzono, że decyzja nie może być wykonana. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.