VI SA/Wa 2731/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę w całości Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. zwanej dalej "k.p.a.") decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nakładającą na I. Z. (zwaną dalej "skarżącą") karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] strona prawa w miejscowości P. poprzez umieszczenie reklamy dwustronnej na lawecie o treści: "[...]" w okresie od [...] lutego 2015 r. – [...] marca 2015 r., bez zezwolenia zarządcy drogi. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lutego 2015r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie na lawecie reklamy dwustronnej o treści: "[...] " o łącznej powierzchni 28,00m2 w okresie od [...] lutego 2015 r. do [...] marca 2015r. włącznie - bez zezwolenia zarządcy drogi. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysłano skarżącej prawidłowo zgodnie z art. 42 k.p.a., jak również [...] lutego 2015 r. zostało skutecznie doręczone. Adres i dane strony zaczerpnięto z zasobów Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczpospolitej Polskiej. Organ podkreślił, że pomimo zawiadomienia o wszczęciu postępowania które to [...] lutego 2015r. zostało skutecznie doręczone reklama pozostawała nadal w obrębie pasa drogowego drogi krajowej do dnia [...] marca 2015r. Organ po przeprowadzeniu postępowania uznał, że miało miejsce zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym stwierdziła, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym nastąpiła z winy Miasta i Gminy P. na skutek zawartej umowy dzierżawy działki Nr [...] w P., w której to nie została pouczona, o konieczności wystąpienia z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, argument ten jest całkowicie niewłaściwy, bowiem umowa z Miastem i Gminą P. dotyczyła nie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] ozn. Nr ewid. działki [...] a działki Nr [...] w P. i zawarta była [...] lipca 2013 r. jako umowa terminowa na czas określony w roku 2013. Zatem, w ocenie organu, decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi była decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, w ocenie której w sposób niewłaściwy dokonano wymierzenia powierzchni obu reklam organ uznał, że pomiary zostały dokonane przez uprawnionego geodetę. Tym samym postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Za niezrozumiały Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał również argument skarżącej, w ocenie której nie udostępniono jej całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ wyjaśnił, że pełnomocnik skarżącej wykonał dokumentację fotograficzną z całości zgromadzonych dokumentów i podpisał protokół bez uwag. Organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgromadzone w toku postępowania materiały dowodowe potwierdziły, iż za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie przedmiotowej reklamy odpowiedzialna jest skarżąca. Na decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana z naruszeniem art. 50 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 ustawy o drogach publicznych, które to naruszenie art. 50 k.p.a. polegało na niezamieszczeniu w piśmie z dnia [...] lutego 2015r. o wszczęciu postępowania w sprawie wezwania do usunięcia lawety reklamowej z terenu pasa drogowego celem jego niezwłocznego przywrócenia do stanu poprzedniego, w sytuacji w której organ I instancji dysponował wiedzą, iż istniejące zajęcie pasa drogowego w sprawie jest bezprawne. W związku niezamieszczeniem wspomnianego wezwania w piśmie wszczynającym sprawę, wobec braku po stronie skarżącej świadomości bezprawności zajęcia pasa drogowego - skutkowało to przedłużającym się czasem zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia - do czasu odbycia wizji lokalnej dnia [...] marca 2015 i miało wpływ na wysokość orzeczonej kary pieniężnej, 2) niezasadne utrzymanie w mocy decyzji I instancji, która została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. polegającym na prowadzeniu sprawy z zaburzeniem równowagi pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem strony, w związku z tym iż w piśmie z dnia [...] lutego 2015r. o wszczęciu postępowania w sprawie [...] nie wezwano skarżącej do usunięcia lawety reklamowej z terenu pasa drogowego celem jego niezwłocznego przywrócenia do stanu poprzedniego, po to aby możliwe było naliczenie opłaty karnej w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za jak najdłuższy okres. Prowadząc sprawę z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, należało zamieścić stosowne wezwanie do usunięcia, dzięki czemu pas drogowy zostałby przywrócony do porządku publicznego już w dniu [...] lutego 2015r. zaś kara pieniężna naliczona za okres 8 a nie 22 dni - w niższej wysokości 7.840 zł. 3) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób wyrządzający szkodę skarżącej na skutek nieznajomości prawa, przejawiający się w braku zamieszczenia w piśmie wszczynającym postępowanie wezwania do usunięcia lawety nielegalnie zajmującej pas drogowy, 4) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia i prawidłowego obliczenia powierzchni reklamy, będącej podstawą do obliczenia wysokości opłaty co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji o wymierzeniu kary w oparciu o przyjęte w operacie apriori pomiary powierzchni lawety reklamowej, których metodologia nie została ujawniona stronie w toku postępowania I instancji, zaś przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ nie wyjaśnił w sposób przekonywujący zarzutów skarżącej dotyczących powierzchni reklamy, która wg jej wyliczeń wynosiła 27,45 m kw a nie jak przyjął organ - 28 m. kw. 5) naruszenie art. 7 i 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie geodezyjnym, sporządzonym przed wszczęciem postępowania jurysdykcyjnego w sprawie, co do którego skarżąca nie miała prawa do zabrania czynnego udziału i wpływu na jego treść, a w którym zaistniały błędy pomiarowe dotyczące obliczenia powierzchni reklamowej. Uznany przez organ za wiarygodny, operat przyjmował iż powierzchnia reklamy to 28 m kw podczas gdy skarżąca kwestionowała jego wiarygodność w tym zakresie, w związku z tym iż rzeczywista powierzchnia reklamy wynosiła 27,45 m kw, a zarzuty te nie zostały wyjaśnione w sposób przekonywujący w treści uzasadnienia skarżonej decyzji, po za lakonicznym wskazaniem nazwy urządzenia pomiarowego, wykorzystanego przy jego sporządzaniu. 6) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegające na nierozpoznaniu twierdzeń i środków dowodowych strony wskazujących na brak bezprawności w umiejscowieniu reklamy z uwagi na umieszczenie przyczepy reklamowej w miejscu wydzierżawionym od gminy, co do którego strona nie została pouczona o konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez organ jednostki samorządu terytorialnego wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest: 7) art. 36 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niepodjęcie działań w celu przywrócenia pasa drogowego zajętego bez zezwolenia do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki zastosowania naruszonego przepisu. 8) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa, poprzez zastosowanie środka w postaci kary finansowej o wysokiej dolegliwości w stosunku do naruszenia cechującego się brakiem bezprawności skarżącej, podczas gdy osiągnięcie celu ustawowego, wystarczające byłoby wezwanie skarżącej do usunięcia lawety już w piśmie o wszczęciu postępowania, w sytuacji braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wydanie stosownej decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego w oparciu o art. 36 ustawy o drogach publicznych i naliczanie opłaty karnej o której mowa w art. 40 ust. 12 tejże ustawy, za okres odpowiadający długości zajęcia pasa - który trwałby do [...] lutego 2015 r. a nie do dnia [...] marca 2015r. 9) które łącznie prowadziły do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art 127 § 3 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której wskazane przez skarżącą naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadniały wydanie decyzji reformatoryjnej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2, to jest uchylającej decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. i orzekającej co do istoty sprawy poprzez wymierzenie kary administracyjnej w niższym wymiarze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. p. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. p. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem skargi jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2015r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] czerwca 2015r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 24 640 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] przez umieszczenie reklamy dwustronnej na lawecie o treści "[...]" o łącznej powierzchni w pasie drogowym 28 m2 w okresie od [...] lutego 2015r. do [...] marca 2015r. (włącznie) tj. 22 dni bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowiły przepisy art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015r. p. 460) i § 4 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości opłat, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014r., p. 1608). Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "zajęcie pasa drogowego na cele związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Art. 40 ust. 12 pkt 1 cytowanej ustawy stanowi, że "za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości dziesięcio-krotności opłaty ustalonej z ust. 4-6". Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych "opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowalnego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowanego pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdza, że nie są one zasadne. Organ orzekający w sprawie w sposób wszechstronny i wnikliwy ustalił stan faktyczny w sprawie, zapewniając skarżącej czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Skarżąca zarzuciła organowi, iż naruszył art. 50 § 1, art. 7, 9 k.p.a. oraz art. 36 ustawy o drogach publicznych poprzez niezamieszczenie w piśmie z dnia [...] lutego 2015r. wezwania do usunięcia lawety reklamowej z terenu pasa drogowego celem jego niezwłocznego przywrócenia do stanu poprzedniego, co skutkowało przedłużającym się czasem zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia do czasu odbycia wizji lokalnej z dnia [...] marca 2015r. i miało wpływ na wysokość orzeczonej kary pieniężnej. W związku z tym zarzutem należy stwierdzić, że treść zawiadomienia z dnia [...] lutego 2015r. zostało doręczone skarżącej w dniu [...] lutego 2015r. Jego treść była jasna i nie budziła wątpliwości. Organ poinformował skarżącą, że następuje wszczęcie postępowania w związku z zajęciem pasa drogowego przedmiotowej drogi poprzez umieszczenie reklamy oraz, że w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych organ jest zobowiązany do naliczenia kary pieniężnej za każdy dzień zajęcia pasa drogowego do stanu poprzedniego w wysokości 40 zł/dziennie za 1m2 powierzchni reklamy. Jednocześnie skarżąca została poinformowana o terminie wizji lokalnej i o przysługujących jej prawach w postępowaniu administracyjnym. A więc w dacie [...] lutego 2015r. strona posiadała wiedzę o zajęciu pasa drogowego i mogła przedsięwziąć środki mające na celu jego przywrócenie nie czekając, aż organ wyda stosowne rozstrzygnięcie w trybie art. 36 ustawy o drogach publicznych. Strona nie może tłumaczyć się nieznajomością przepisów prawa, to na niej ciążył obowiązek uzupełnienia koniecznego pozwolenia, a w przypadku jego braku powstrzymanie się od naruszenia prawa i nieumieszczania reklamy. Wbrew twierdzeniom strony organ poczynił wyczerpujące ustalenia odnośnie miejsca usytuowania reklamy. Organ ustalił bowiem, że umowa z Miastem i Gminą P. dotyczyła nie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], nr ew. działki [...] a działki nr [...] w [...] i zawarta była [...] lipca 2013 r. jako umowa terminowa na czas określony w roku 2013. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej jest wymierzana za samo naruszenie przepisów i jest niezależna od winy i woli strony. Odpowiadając na zarzuty strony dotyczące nieprawidłowego wyliczenia powierzchni reklamy należy wskazać, że organ ustalenie tej powierzchni zlecił podmiotowi posiadającemu fachowe wiadomości tj. upoważnionemu geodecie, natomiast skarżąca nie wskazała żadnych dowodów na podważenie wyliczeń dokonanych przez tą osobę. Ze sporządzonym operatem strona mogła zapoznać się w siedzibie organu, o czym była informowana w zawiadomieniach o wszczęciu postępowania w sprawie jak również miała do niego wgląd w dniu [...] marca 2015r. podczas wizji lokalnej. W tym stanie rzeczy Sąd nie może podzielić słuszności zarzutów skargi odnoście naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie organ zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Powierzchnia tj. 28 m2 oraz fakt pozostawienia reklamy w pasie drogowym wynika z operatu geodezyjnego, liczbę dni (22) umieszczenia reklamy w pasie drogowym potwierdzają zdjęcia i notatki z dziennika objazdu dróg. Stawka opłaty wynika z § 4 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tj. Dz. U. z 2014r., p. 1608) i wynosi 4 zł za 1m2 powierzchni reklamy dziennie. Mając te dane organ stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wyliczył karę pieniężną na kwotę 24 640 złotych, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Należy podkreślić, że stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa tak więc wobec stwierdzonego naruszenia organ nie mógł odmówić zastosowania obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych. W uzupełnieniu rozważań należy wskazać, że organ był uprawniony do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 bez uprzedniego wzywania strony do przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011r. sygn. akt II GSK 231/10). W niniejszej sprawie laweta, na której została umieszczona reklama nie służyła do innych celów niż wyżej wymienione, dlatego też kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego została nałożona zgodnie z przepisami prawa. Z tych wszystkich wywodów wobec bezzasadności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu w całości na mocy art. 151 p.p.s.a.