VI SA/Wa 2734/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym uchyla zaskarżoną decyzję VI SA/Wa 2734/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania P. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 64 ust. 1, 1, art. 64c, art. 140 aa ust. 1, 3, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c/, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej:p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260), § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.Urz. MTBiGM z 2013 r. poz. 30), utrzymał w mocy decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r. nakładającą karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2012 r. w B. na ul. K. zatrzymano do kontroli zespól pojazdów składający się z ciągnika samochodowego marki Scania o nr rej. [...], dwuosiowej naczepy ciężarowej marki D-TEC o nr rej. [...] oraz trzyosiowej naczepy ciężarowej marki D-TEC o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował H. T., który wykonywał przewóz dwóch kontenerów 20-stopowych w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy P. W.. Zważywszy, że ul. K. została zaliczona do dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton, przeprowadzono ważenie pojazdu, w wyniku którego organ I instancji stwierdził następujące naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk 25,85 t potrójnej osi nienapędowej naczepy - przekroczenie o 1,85 t, - łączna masa zespołu pojazdów - 41,4 t - przekroczenie o 1,4 t, - przewoźnik nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Wskazano w decyzji, że skontrolowany pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu LP 600 o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej, a dokumenty te zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Pojazd zważono jednokrotnie, kierowca nie wnosił o ponowne ważenie. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., który kierowca podpisał bez wnoszenia uwag. Organ odwoławczy uznał za bezzasadne zarzuty zawarte w odwołaniu. Wskazał też na treść art. 140aa ust. 4 - Prawo o ruchu drogowym, w którym ustawodawca przewidział możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie, wyjaśniając, że skarżący na okoliczności powyższe nie odwoływał się na żadnym etapie postępowania. P. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił, że stwierdzone przez organy przekroczenie dopuszczalnych norm uzasadnia nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nienormatywnym bez uzyskania zezwolenia kategorii VII w oparciu o art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. a/ ustawy - Prawo o ruchu drogowym, tj. w wysokości 500 zł, a nie kary w oparciu o art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c/ tej ustawy, gdyż kontrolowany pojazd został uznany jako nienormatywny z uwagi na przekroczenie dopuszczalnych parametrów nacisku osi i masy, a nie ze względu, iż składał się z trzech pojazdów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/WA 2697/13 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r., stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając go w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 lipca 2015 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sad Administracyjny odwołując się do art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazał, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji stwierdził, że organy dokonując ustaleń w zakresie wyników ważenia pojazdu dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie niewłaściwych wag pomiarowych użytych do ważenia kontrolowanego pojazdu, tj. wag przenośnych do pomiarów statycznych typu LP 600. Zdaniem Sądu naruszenie powyższych przepisów postępowania wynikało stąd, że użyte do ważenia wagi LP 600 służą tylko do pomiaru nacisków kół i osi (w układzie dwóch podłączonych wag lub ich odpowiedniej konfiguracji w zależności od rodzaju pojazdu lub zespołu pojazdów). Natomiast wagi LP 600 nie służą do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych. Dokonując tej oceny Sąd I instancji wskazał, że okoliczności te wynikają z dokumentów, tj. świadectwa homologacji, certyfikatu zatwierdzenia typu urządzenia ([...]), świadectwa legalizacji, a przede wszystkim z samej instrukcji obsługi tych wag, których przeznaczenie zostało przez producenta ([...]) wskazane na s. 3 Instrukcji. Wobec tak przedstawionego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w aktach sprawy znajdują się jedynie świadectwa legalizacji ponownej wag typu LP 600 o numerach fabrycznych [...] i [...] (k. 5-6 akt adm.). W aktach administracyjnych, jak również w aktach sądowych przedmiotowej sprawy brak pozostałych dokumentów, do których odwoływał się Sąd I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśniało przy tym, w jaki sposób Sąd dysponował powyższymi dokumentami, do treści których się odwoływał. W aktach brak świadectw homologacyjnych, a przede wszystkim instrukcji obsługi wag nienormatywnych LP 600. Za trafne uznał Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko Sądu I instancji , że sposób przeprowadzenia ważenia, a zatem także ocena prawidłowości zastosowanego sprzętu do ważenia pojazdów ma znaczenie z punktu widzenia ustalenia rzeczywistych wyników ważenia pojazdu. Niemniej, w ocenie Sądu II instancji nie oznacza to, że Sąd jest uprawniony do przedstawienia w tym zakresie stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach. Naczelny Sąd Administracyjny zauważy, że organ ma obowiązek przesłania Sądowi wraz ze skargą kompletne akta administracyjne (art. 54 § 2 p.p.s.a.), wskazał też, że jeżeli z analizy akt sprawy wynika, że w nadesłanym materiale są braki, obowiązkiem Sądu jest skompletowanie akt, do czego obliguje art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił tez uwagę, że art.106 § 4 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do faktów powszechnie znanych, nie reguluje natomiast instytucji faktów znanych sądowi z urzędu. Ostatecznie Sąd II wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie miał na względzie, że celem regulacji z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Tym samym to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Chodzi więc o fakty mające obiektywne znaczenie dla załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji musi zwrócić uwagę na regulacje materialnoprawne i proceduralne, które miały lub powinny mieć zastosowanie w sprawie. Sąd zważywszy na materiał dowodowy sprawy oceni czy akta sprawy zawierają dokumentację niezbędną do ustalenia i oceny, czy wagi użyte do pomiarów potwierdzają spełnienie wymogów prawnych i technicznych, a w razie konieczności podejmie stosowne działania prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2014.1647 j.t. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2012.270 j.t.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. W przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1423/14. W orzeczeniu tym Sąd drugiej instancji zauważył, że w aktach sprawy znajdują się jedynie świadectwa legalizacji ponownej wag typu LP 600 o numerach fabrycznych 27142412 i 27142413 (k. 5-6 akt adm.). W aktach administracyjnych, jak również w aktach sądowych przedmiotowej sprawy brak pozostałych dokumentów, do których odwoływał się Sąd I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśniało przy tym, w jaki sposób Sąd dysponował powyższymi dokumentami, do treści których się odwoływał. W aktach brak świadectw homologacyjnych, a przede wszystkim instrukcji obsługi wag nienormatywnych LP 600. Za trafne uznał Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko Sądu I instancji, że sposób przeprowadzenia ważenia, a zatem także ocena prawidłowości zastosowanego sprzętu do ważenia pojazdów ma znaczenie z punktu widzenia ustalenia rzeczywistych wyników ważenia pojazdu. Ostatecznie Sąd II wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie miał na względzie, że celem regulacji z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Tym samym to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Chodzi więc o fakty mające obiektywne znaczenie dla załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji musi zwrócić uwagę na regulacje materialnoprawne i proceduralne, które miały lub powinny mieć zastosowanie w sprawie. Mając na względzie wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego na wstępie trzeba stanowczo podkreślić, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję administracyjną związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Pamiętać przy tym należy, iż w kompetencjach Sądu administracyjnego nie leży czynienie jakichkolwiek ustaleń, czy też uzupełnianie uzasadnienia zaskarżonej decyzji własną oceną przedmiotu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał stanowisko, że w przedmiotowej sprawie sposób przeprowadzenia ważenia, a zatem także ocena prawidłowości zastosowanego sprzętu do ważenia pojazdów ma znaczenie z punktu widzenia ustalenia rzeczywistych wyników ważenia. W myśl art. 64 ust. 1 p.r.d., ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem: - uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy (pkt 1); - przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu, o którym mowa w pkt 1 (pkt 2). Pojazdem nienormatywnym, stosownie do art. 2 ust. 35a p.r.d. jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 140aa ust. 1 pkt 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Karę nakłada się na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d.). Zasady ustalania tej kary uregulowane zostały w art. 140ab ust. 1 p.r.d., który za brak zezwolenia kategorii I i II przewiduje karę w wysokości 1500 zł (pkt 1); za brak zezwolenia kategorii III – VI przewiduje karę w wysokości 5000 zł (pkt 2); za brak zezwolenia kategorii VII – 500 zł, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10% (lit. a); 2 000 zł, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20% (lit. b); 15.000 zł - w pozostałych przypadkach (lit. c). Ustalone przez organy inspekcji transportu drogowego wyniki ważenia stwierdzające wielkość przekroczonych norm przekładają się więc bezpośrednio na wysokość nałożonej kary pieniężnej. Zatem ocena sposobu przeprowadzenia ważenia, a także ocena prawidłowości zastosowanego sprzętu do ważenia pojazdów z punktu widzenia ustalenia rzeczywistych wyników ważenia winna być w pierwszej kolejności dokonana przez organy wydające decyzję administracyjną. Ocena ta winna być dokonana w oparciu o prawidłowo, w świetle przepisów prawa administracyjnego, zgromadzony materiał dowodowy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w aktach sprawy znajdują się jedynie świadectwa legalizacji ponownej wag typu LP 600 o numerach fabrycznych 27142412 i 27142413 (k. 5-6 akt adm.). W aktach administracyjnych, jak również w aktach sądowych sprawy brak natomiast świadectw homologacyjnych, a przede wszystkim instrukcji obsługi użytych w czasie kontroli wag LP 600. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji brak stanowiska organu, co do prawidłowości przeprowadzonego ważenia w świetle tych dokumentów. W tym miejscu ponownie podkreślić należy, iż w kompetencjach Sądu administracyjnego nie leży czynienie jakichkolwiek ustaleń, czy też uzupełnianie uzasadnienia zaskarżonej decyzji własną oceną przedmiotu sprawy. Dlatego przy braku stanowiska organu co prawidłowości przeprowadzonej procedury ważenia w świetle wskazanych dokumentów niecelowe byłoby uzupełnianie o nie akt administracyjnych bowiem Sąd nie może zastępować organu administracji. Jak wskazał Sąd II instancji, rzeczą sądu – kontrolującego legalność zaskarżonego aktu – jest ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Stwierdzić zatem należy, że akta sprawy nie zawierają dokumentacji niezbędnej do ustalenia i oceny, czy wagi użyte do pomiarów potwierdzają spełnienie wymogów prawnych i technicznych, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak należytego stanowiska organu w tym zakresie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77, 80, a przede wszystkim 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą Głównego Inspektora Transportu Drogowego będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, stosowne uzupełnienie materiału dowodowego, a także odniesienie się do twierdzeń i zarzutów strony z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą organ jest związany w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.