VI SA/Wa 274/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. P. i K. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zezwoli na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] B.– N. w km [...], strona prawa, do działki nr [...] w Z. oraz ustalił warunki wykonania i użytkowania zjazdu. W warunkach tych wskazał między innymi, że zjazd ma być użytkowany do obsługi zabudowy mieszkalno-usługowej na działce nr [...] oraz na działkach przyległych nr [...] i [...] projektowaną drogą wewnętrzną po działce nr [...]. Decyzję otrzymał A. B. jako wnioskodawca, oraz – do wiadomości - właściciele działki [...], K. i M. małżonkowie P.. Dotychczasowi właściciele działki nr [...] – Z. i S. małżonkowie W. - zmarli przed wszczęciem postępowania. Decyzja ta stała się prawomocna w dniu [...] września 2005 r. Na skutek wniosku P. P., złożonego dnia [...] lutego 2006 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], wznowił postępowanie w sprawie. Jako podstawę prawną postanowienia organ podał art. 147 i art. 149 §1 k.p.a. Postanowienie to otrzymali P. i M. P., M. i K. P. i A. B. – jako strony. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], organ odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji wobec braku przesłanek z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzję tą otrzymali: P. P., A. B. oraz M. i K. P.. M. i K. P. dnia [...] czerwca 2006 r skierowali do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako przedmiot sprawy podali: rozpatrzenie sprawy dotyczącej lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] relacji B. – N. do działki nr [...] w miejscowości Z.– w części obejmującej pas drogowy. W uzasadnieniu małżonkowie P. podnieśli, że właściciele działki nr [...]– H. i A. B. – nie spełnili warunków nałożonych przez organ, to jest nie zamieścili w księdze wieczystej wpisu o służebności dojazdu do działki nr [...] na rzecz każdoczesnych jej właścicieli. Wobec tego wyżej wskazana decyzja nie mogła się uprawomocnić, a tym samym nie mogło być wydane zezwolenie na budowę zjazdu do działki nr [...]. Pismo identycznej treści małżonkowie P. złożyli dnia [...] lipca 2006 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną organ podał art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 §3 oraz art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu organ dokonał analizy stanu faktycznego i materiału zgromadzonego w sprawie oraz wskazał, że przytoczony przez małżeństwo P. argument niespełnienia przez właścicieli działki nr [...] zobowiązań dotyczących ustanowienia dojazdu do ustanowionego zjazdu, nie może być brany pod uwagę. M. i K. P. złożyli na tą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z treści skargi wynika, że małżonkowie P. nie zgadzali się na zlokalizowanie zjazdu z drogi krajowej na działkę nr [...] z uwagi na to, że nie zostały spełnione przez A. B. wszystkie warunki, od których uzależniono zlokalizowanie tego zjazdu. Mianowicie A. B., właściciel działki nr [...], nie ustanowił na rzecz skarżących oraz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] służebności przejazdu do ww. zjazdu, co uniemożliwia skarżącym korzystanie ze zjazdu. O taki stan rzeczy obwiniają zarządcę drogi, który nie wyegzekwował od A. B. ustanowienia służebności. W ocenie skarżących takie postępowanie organu narusza ich interesy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu argumentował, że w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie powoływali się na okoliczności, które mogłyby, w myśl art. 145 k.p.a., stanowić podstawę do zmiany decyzji o ustanowieniu zjazdu. Ponadto organ wskazał, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było dokładną analizą stanu faktycznego i prawnego sprawy, ściśle pod kątem występowania przesłanek określonych w art. 145 §1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Skarga faktycznie dotyczyła ostatecznej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2005 r. o ustanowieniu zjazdu do działki nr [...] należącej do A. B.. W decyzji postanowiono, iż zjazd ma być użytkowany do obsługi zabudowań usytuowanych na działce nr [...] oraz na działkach przyległych – nr [...] i nr [...]. W tym celu od zjazdu należało ustanowić dojazdy służebne na rzecz działek przyległych nr [...] i nr [...], projektowaną drogą wewnętrzną po działce nr [...]. Zgodnie z treścią tej decyzji skarżącym, małżonkom M. i K. P., udostępniono zjazd do ich działki nr [...] przez zjazd z drogi krajowej do działki nr [...]. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), aktualnym na dzień wydania decyzji, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się na czas nieokreślony. W zezwoleniu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne (art. 29 ust. 2 ww. ustawy). Organ administracji był więc umocowany jedynie do określenia miejsca lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych. Decyzja zezwalająca na zjazd elementy te zawiera, zatem nadaje się do wykonania. Inną natomiast kwestią jest ustanowienie służebności komunikacyjnych po działce sąsiedniej, gdyż w tym zakresie nie organ administracji publicznej lecz wyłącznie sąd powszechny jest umocowany do ustanowienia drogi koniecznej. Badając zatem decyzję pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził by decyzja ta naruszała prawo materialne lub przepisy postępowania. Organ administracji działając bowiem zgodnie z art. 19 k.p.a. wyłącznie w zakresie swojej właściwości rzeczowej nie był kompetentny do ustanowienia służebności gruntowej, tak jak domagali się tego skarżący. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.