VI SA/Wa 2746/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi "R." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego oddala skargę R. Sp. z o.o. w dniu [...] maja 2009 r. uzyskała koncesję na kolejny okres, na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]". Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. skarżąca wystąpiła o zmianę koncesji poprzez rozszerzenie koncesji o stację nadawczą zlokalizowaną w R., woj. [...]. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Przewodniczący KRRiT odmówił rozszerzenia koncesji skarżącej o wnioskowany nadajnik, jednocześnie rozszerzył koncesję dla R. Sp. z o.o. na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]". W uzasadnieniu Przewodniczący wskazał, że projekt programu przedstawiony przez spółkę R. , przewyższa projekt programu przedstawiony przez skarżącą pod względem łącznego udziału tematyki lokalnej w programie. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2010 r. KRRiT upoważniła Przewodniczącego KRRiT do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2011r. Przewodniczący KRRiT wydał decyzję utrzymującą w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu podał, że skarżąca we wniosku o rozszerzenie koncesji jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie przedstawiła rzetelnie wszystkich faktów i okoliczności. Skarżąca oceniając realizację koncesji przez R. Sp. z o.o. stwierdziła, że wszystkie programy działające w ramach tej spółki uchybiają koncesji, natomiast oceniając własną działalność przyjęła tylko jeden program – [...], pomijając takie rozgłośnie jak R. z G., które rażąco narusza obowiązki programowe koncesji, R.L., E.R., czy R. W. z Ł., które nie w pełni realizowały obowiązki koncesyjne. Organ wskazując natomiast na programy z grupy [...], takie jak [...]M, Z, C., S., Ł., W., P., K., T., Ś. stwierdził, że kontrola z lat 2008 i 2009 wykazała, że zapewniały udział w programie tematyki lokalnej w wymiarze nawet wyższym od wymaganego koncesją. Organ stwierdził, że zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dotyczą stanu faktycznego będącego podstawą wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem przedstawiona analiza programu radiowego dotyczy okresu, który miał miejsce po dniu [...] października 2010 r., tj. dniu wydania decyzji w sprawie rozszerzenia koncesji wydanej spółce R. . Ponadto organ stwierdził, że skarżąca we wniosku o rozszerzenie koncesji nie deklarowała zwiększenia udziału tematyki lokalnej, lecz jedynie zapewniła zachowanie jej wymiaru na poziomie określonym w dotychczasowej koncesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 856/11 uwzględnił skargę R. Sp. z .o.o, uznając za zasadne zarzuty dotyczące zaniechania w toku postępowania koncesyjnego oceny okoliczności wymienionych w art. 36 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r., nr 253, poz. 2531 ze zm.), co skutkowało uchybieniem tego postępowania, w rozumieniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w rezultacie art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że Przewodniczący KRRiT nietrafnie przyjął, że wniosek dowodowy skarżącej, zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w postaci wydruku nagrania programu R. M. P. za okres od 29 listopada do 5 grudnia 2010 r. z jego analizą, nie podlegał rozpatrzeniu z uwagi na fakt, iż dotyczył okresu po wydaniu decyzji w I instancji. Sąd wskazał, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma zastosowania m.in. art. 136 k.p.a. in fine. To oznacza, że organ rozpatrujący ten wniosek może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie. Zatem, skoro strona złożyła wniosek dowodowy, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który jednoznacznie koresponduje z treścią art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji, organ by wykluczyć zarzut dowolności, powinien był wniosek ten rozpatrzyć, dokonując jego właściwej oceny. Sąd I instancji stwierdził, że nie może dokonać oceny przydatności wniosku dowodowego skarżącej dla podjętego przez organ rozstrzygnięcia, gdyż dowód ten nie został przez organ rozpatrzony. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Przewodniczącego KRRiT Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r. w sprawie sygn. II GSK 596/12 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przedmiotem oceny Sądu była decyzja uznaniowa, co oznacza, że organ miał możliwość swobodnego wyboru rozstrzygnięcia (w granicach tak zwanego uznania administracyjnego), po uprzednim wyjaśnieniu stanu faktycznego – w stanie sprawy przede wszystkim w kontekście art. 36 ustawy o radiofonii i telewizji. Skutkiem czego dokonywana przez sąd kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego ogranicza się do zbadania czy organ koncesyjny przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regułami. NSA uznał, że pogląd Sądu I instancji nie koresponduje z treścią powołanych decyzji, co wymaga ponownego rozważenia przez ten Sąd czy przeprowadzone przez organ koncesyjny postępowanie nie narusza obowiązujących w tym zakresie procedur. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zbadać czy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom stawianym przez prawo, a zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a., a także czy znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Pamiętając przy tym, iż czym innym jest zupełne pominięcie w uzasadnienie decyzji kluczowych kwestii, a czym innym jest przedstawienie ich w sposób ogólnikowy. Dokonując ponownej oceny zaskarżonej decyzji Sąd I instancji winien rozważyć również zasadność wniosku dowodowego w świetle art. 78 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji. Koncesja jest to akt administracyjny wydawany przez organ koncesyjny i upoważniający koncesjonariusza do prowadzenia ściśle określonej działalności gospodarczej. Koncesja jest przejawem reglamentacji działalności gospodarczej dokonywanej przez państwo. Wyraża ona akt zgody władz publicznych na podjęcie i prowadzenie działalności przez określonego przedsiębiorcę. Zawiera w sobie cechy pozwolenia, a zarazem różni się od niego tym, że jest udzielana w pewnym tylko zakresie działalności gospodarczej. Rodzaje działalności koncesjonowanej wymienione są enumeratywnie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl art. 46 wspomnianej ustawy działalnością koncesjonowaną jest: m.in. rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Wszystkie rodzaje działalności koncesjonowanej są szczegółowo uregulowane w stosownych ustawach. Koncesja ogranicza zasadę swobody działalności gospodarczej wprowadzając szczególne przesłanki jej wykonywania i uzależniając je od zgody organu koncesyjnego. Organem właściwym w sprawach koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, jak stanowi ust. 2 art. 33 ustawy, jest Przewodniczący Krajowej Rady, który podejmuje decyzję w sprawie koncesji na podstawie uchwały Krajowej Rady. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna (art. 33 ust. 3). Należy podkreślić, że udzielenie koncesji na rozpowszechnienie programu radiowego następuje w drodze uznania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 793/01). Z decyzją wydaną w ramach uznania mamy do czynienia w sytuacji, gdy norma prawna zastosowanie jej uzależnia od uznania organu. W szczególności administracyjne uznanie występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Sąd, dokonując oceny legalności takiej decyzji obowiązany jest zbadać czy organ przy wydaniu konkretnej decyzji nie dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest zatem ograniczona do zbadania, czy organ nie dopuścił się rażących uchybień, czy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to, więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak stanowi art. 36 ust. 1 w/w ustawy w postępowaniu o udzielenie koncesji ocenia się w szczególności: 1) stopień zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami określonymi w art. 1 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem stopnia realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją; 2) możliwości dokonania przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu; 3) przewidywany udział w programie audycji wytworzonych przez nadawcę lub na jego zamówienie albo we współdziałaniu z innymi nadawcami; 4) przewidywany udział audycji, o których mowa w art. 15 ust. 1 i 3, w programie telewizyjnym albo utworów, o których mowa w art. 15 ust. 2, w programie radiowym lub telewizyjnym; 5) dotychczasowe przestrzeganie przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu. NSA w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, stwierdził, iż jak wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wnioski złożone w postępowaniu zostały ocenione zgodnie z kryteriami wymienionymi w art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii telewizji, tj. w szczególności poddano ocenie stopień zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami określonymi w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, z uwzględnieniem stopnia realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją, możliwość dokonanych przez wnioskodawców koniecznych inwestycji i finansowania programu, przewidziany udział w programie audycji wytworzonych przez nadawcę lub na jego zamówienie albo we współdziałaniu z innymi nadawcami, przewidywany udział audycji, o których mowa w art. 15 ust. 2 tej ustawy, dotychczasowe przestrzeganie tych przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków społecznego przekazu. Dokonując analizy organ oparł się na posiadanych wynikach monitoringów i jak wskazano w zaskarżonej decyzji, ich wyniki wskazywały, iż w latach 2008 - 2009 skarżący w ramach wykonywanych koncesji nie realizował, wynikających z ww. koncesji warunków programowych dotyczących udziału tematyki lokalnej. KRRiT porównała też złożoną przez wnioskodawców dokumentację programową w kontekście udziału tematyki lokalnej po rozszerzeniu koncesji. Organ stwierdził także, iż przedstawione przez wnioskodawców projekty programów spełniają warunki Ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] sierpnia 2009 r., z tym, że projekt spółki "R. " Sp. z o.o. przewyższa konkurencyjny projekt pod względem łącznego udziału tematyki lokalnej w programie co miało decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia. Natomiast, rozpoznając ponownie sprawę, w związku z argumentacją zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko ustosunkował się w sposób wystarczający również do kwestii realizacji programu przez spółki ubiegające się o zmianę koncesji. Zatem, należy powtórzyć za NSA, że organ prowadził postępowanie z uwzględnieniem wymogów, o jakich mowa w art. 36 ustawy o radiofonii i telewizji. A wniosek jaki wynika z treści uzasadnień obu decyzji, wskazuje, że okolicznością wyróżniającą, która zadecydowała o poszerzeniu koncesji dla wspomnianej spółki "R. " Sp. z o.o. był udział tematyki lokalnej w programie. Okoliczność ta co do zasady nie jest kwestionowana przez drugą ze spółek, a jedynie stopień realizacji programu w okresie objętym koncesją, do czego organ koncesyjny odniósł się rozpoznając ponownie sprawę. Zgodnie z art. 78 § 1 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W piśmiennictwie przyjmuje się, że ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak (w:) Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego 1996, s. 371). Sąd podzielił stanowisko organu, iż przeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącą dowodu z monitoringu programu R., mając na uwadze okoliczność naruszania przez nią warunków koncesji to wynik przedmiotowego monitoringu, nawet gdyby był zgodny z wynikami wskazywanymi przez skarżącą, nie mógłby być elementem rozstrzygającym przedmiotowe postępowanie. W ww. sytuacji naruszenie warunków koncesji w zakresie lokalności dotyczyłoby wówczas obu stron postępowania, zatem nie byłby elementem, różnicującym a w konsekwencji, nie mógłby być decydujący o wyniku przedmiotowego postępowania. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.