VI SA/Wa 2751/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA M. Maliszewska Sędzia WSA M. Milewska - Karczewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Izby Aptekarskiej w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 2751/15 Uzasadnienie Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, działając w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz.1429), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), § 1 pkt 1 lit. a uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, postanowiło utrzymać w mocy uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Izby Aptekarskiej w [...] w sprawie wydania opinii w przedmiocie wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] dotyczącego cofnięcia A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...], zezwolenia na prowadzenie przez ww. Spółkę apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w [...] przy ul. [...]. Do wydania niniejszych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Izby Aptekarskiej w [...] postanowiło pozytywnie zaopiniować wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" w [...] przy ul. [...] z powodu sprzedaży produktów leczniczych przez ww. aptekę do hurtowni farmaceutycznej D. Sp. z o.o. w [...] ([...]) przy [...]. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej podjęło ww. uchwałę na podstawie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 29 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 2 oraz art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r. poz. 1429, z późn. zm.), Regulaminu Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej -załącznik do uchwały ORA [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zgodnie z § 3 Porozumienia z dnia 17 stycznia 2007 r. zawartego pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym a Prezesem Naczelnej Rady Aptekarskiej. W uzasadnieniu Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej wskazało, że w dniu [...] marca 2015 r. do ORA wpłynął wniosek WIF w [...] w sprawie wydania opinii dotyczącej cofnięcia zezwolenia udzielonego skarżącej na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod tym samym adresem, do którego załączona była notatka służbowa z dnia [...] marca 2015 r. Inspektora Farmaceutycznego przestawiająca zestawienie sprzedanych ilości opakowań produktów leczniczych wskazanych w fakturach oraz kopie faktur VAT za okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] października 2012 r. potwierdzających dokonanie sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej D. Sp. z o.o. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej wskazało, że z załączonych do wniosku dowodów wynika, że przedsiębiorca wbrew obowiązującym przepisom Prawa farmaceutycznego dokonał sprzedaży produktów leczniczych o kategorii dostępności Rp do ww. hurtowni na łączną kwotę około [...] zł. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej uznało, że z przedstawionych dokumentów jasno wynika, że podmiot prowadzący aptekę dopuścił się naruszenia przepisów Prawa farmaceutycznego w zakresie niedozwolonej sprzedaży produktów leczniczych. Następnie skarżąca złożyła zażalenie, w którym wskazała, że nie prowadziła sprzedaży hurtowej leków, a jedynie w określonym zamkniętym okresie czasu dokonała odsprzedaży posiadanych nadwyżek magazynowych. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej rozpoznając zażalenie wskazało na obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 106 kpa. Wyjaśniło, że postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez WIF rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej uznało, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku WIF, z którego wynika, że podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki stanowi art. 37ap ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, na mocy którego organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, a to z uwagi na to, że przedsiębiorca dokonywał przez aptekę sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej, przez co szereg przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne dotyczących prowadzenia działalności aptecznej, przez co przestał dawać rękojmię należytego prowadzenia apteki, o której mowa w art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej zaznaczyło, że postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez WIF rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Odnosząc się do wyjaśnień i zarzutów skarżącej organ wskazał na brzmienie przepisów ustawy Prawa farmaceutycznego Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej wyjaśniło, że przepisy zawierają definicję obrotu hurtowego produktami leczniczymi (art. 72 ust. 3). Ta definicja związana jest ściśle z charakterem podmiotów zaopatrywanych w produkty lecznicze, jest jednoznaczna i wynika z niej, że zaopatrywanie m.in. hurtowni i aptek jest obrotem hurtowym, a ten może prowadzić jedynie hurtownie, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych. Zdaniem Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Rękojmię należytego prowadzenia apteki powinien posiadać zarówno podmiot ubiegający się lub posiadający zezwolenie, bo to on jest odpowiedzialny za prowadzoną działalność - prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jak i zatrudniona przez ten podmiot osoba odpowiedzialna za prowadzenie apteki (kierownik). Do zadań kierownika należy organizacja pracy w aptece polegająca między innymi na przyjmowaniu, wydawaniu, przechowywaniu i identyfikacji produktów leczniczych i wyrobów medycznych oraz zakup produktów leczniczych, wyłącznie od podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, jak też ich wydawanie zgodnie z art. 96 ustawy, a zatem na podstawie recepty, bez recepty, albo na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. Zdaniem Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, ustalenia dokonane przez WIF prowadzą do wniosku, że kierownik apteki nie wypełnia prawidłowo swoich obowiązków dopuszczając do prowadzenia obrotu wbrew przepisom ustawy Prawo farmaceutyczne, ewentualnie działalność ta prowadzona jest poza jego wiedzą, niemniej każda z tych sytuacji obciąża podmiot, na rzecz którego udzielono zezwolenie i pozwala wątpić w to, czy posiada on nadal rękojmię należytego jej prowadzenia. Przymiot dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki musi być spełniony od momentu ubiegania się o wydanie zezwolenia na każdym etapie prowadzenia objętej nim działalności. W przypadku przedsiębiorcy doszło w wyniku ustaleń dokonanych przez WIF i ujawnienia prowadzenia obrotu z podmiotem nieuprawnionym do zakwestionowania rzetelności w zakresie prowadzonej działalności. Ustalenie, że podmiot dopuszczał się działań sprzecznych z prawem sprawiło zatem, że przestał on dawać gwarancję, że prowadzona przezeń działalność będzie wykonywana prawidłowo, tym samym zasadne jest w oparciu o przedstawione ustalenia inspekcji, wyrażenie pozytywnej opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w na podstawie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego, jako, że podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] maja 2015 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie. Skarżąca na poparcie swojej skargi w pełni powtórzyła zarzuty zawarte w zażaleniu na uchwałę organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż te, które wskazuje skarżąca. Sąd stwierdza, że zarówno zaskarżona uchwała jak i utrzymana nią w mocy uchwała organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. Akty administracyjne podjęte w ogólnym postępowaniu dotknięte taką wadą są nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] o zaopiniowanie sprawy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez stronę skarżącą apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]" w [...] przy ul. [...]. Organ opisał stwierdzone naruszenie podczas kontroli apteki i wskazał podstawę prawną cofnięcia zezwolenia. Organy samorządu aptekarskiego zaopiniowały pozytywnie wniosek złożony przez organ nadzoru farmaceutycznego, powołując się m.in. na art. 106 k.p.a. Należy jednakże podkreślić, że przewidziany w ww. przepisie tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie merytorycznej decyzji od zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w drodze zaskarżonego postanowienia (uchwały). Sam przepis art. 106 k.p.a. normuje wyłącznie kwestie proceduralne, stąd nie stwierdza podstawy do wydania postanowienia wyrażającego określone stanowisko. Również wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] nie daje podstaw do zajęcia merytorycznego stanowiska w tej formie. Przepisy Prawa farmaceutycznego, które organ nadzoru farmaceutycznego powołał w swoim piśmie z [...] marca 2015 r. a w szczególności wskazana podstawa cofnięcia zezwolenia tj. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ww. ustawy nie uzależniają wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego. Przywołany przez Okręgową Radę Aptekarską w [...] art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich stanowi jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez ten organ wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Powyższe stanowisko nie oznacza, aby organ nadzoru farmaceutycznego pozbawiony był możliwości uzyskiwania w prowadzonym postępowaniu opinii i ocen organów samorządu aptekarskiego w sprawach należących do zakresu działania tych organów. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. W takim wypadku organ samorządu aptekarskiego nie działa jako organ współkompetentny, nie zajmuje stanowiska w formie uchwały, lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2000 r. sygn. II SA/Ka 2357/98 (nie publ.) a także w uchwale (5) z 18 lutego 2002 r. OPK 23/01 (ONSA 2002, nr 3 poz. 109, str. 196-198) oraz w uchwale (5) z 16 września 2002 r. OPK 27/02 (ONSA 2003, nr 2, poz. 56 s. 175). W niniejszej sprawie skoro organy samorządu aptekarskiego wadliwie procedowały w trybie art. 106 k.p.a. podjęte przez nie uchwały należy uznać za nieważne jako dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.