VI SA/Wa 2768/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2019 r. znak: [...]; II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz U. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...] Minister Klimatu i Środowiska, na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144, art. 149 § 3 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 41 ust. 1 i 2 i art. 157 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm., dalej "u.p.g.g."), po rozpatrzeniu zażalenia U. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej "skarżącej Spółki"), utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]) odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] października 2019 r. (znak: [...]). Z przedstawionych akt wynika, że skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: Marszałek Województwa [...] ostateczną decyzją z [...] października 2019 r., na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 22 ust. 4, art. 23 ust. 2a, pkt 1 w zw. z art. 30, art. 32 ust. 1 i 2 u.p.g.g. oraz art. 104 k.p.a., udzielił "L." Sp. o.o. z siedzibą w K. koncesji na wydobywanie wód leczniczych otworem OB-1 położonym w granicach dz. ewid. nr [...], obr. [...] P., na terenie Miasta K., województwo [...], w granicach obszaru górniczego "O." zlokalizowanego na terenie gminy K. i gminy M. W piśmie z 2 grudnia 2019 r. skarżąca Spółka zażądała wznowienia postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] października 2019 r., powołując na art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Wskazała, że o wydaniu decyzji dowiedziała się 8 listopada 2019 r., w związku z tym zachowany został termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Marszałek Województwa [...] postanowieniem [...] grudnia 2019 r. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że skarżącej Spółce nie przysługuje statusu strony spornego postępowania ze względu na treść art. 41 ust. 1 i 2 u.p.g.g. Podano, że skarżąca Spółka nie jest właścicielem nieruchomości zlokalizowanych w obszarze górniczym "O.". Natomiast z Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód leczniczych OB-1 złoża "O." w K.-O. wynika, że nie ma żadnego związku między tymi obszarami górniczymi i brak jest oddziaływania ujmowanego poziomu wód w otworze OB-1 na "Z." zlokalizowane w obszarze górniczym "S.". Skarżąca Spółka wniosła zażalenie na to postanowienie. Następnie pismem z 15 czerwca 2020 r. złożyła oświadczenie w zakresie zebranych w sprawie dowodów oraz zgłoszonych żądań. Wniosła też o uzupełnienie materiału dowodowego o akta postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2016 r. (znak: [...]) zatwierdzającą Dokumentację hydrologiczną ustalającą zasoby eksploatacyjne ujęcia wód leczniczych OB-1 złoża "O." w K. Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z [...] października 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu przywołano art. 41 ust. 1 i 2 u.p.g.g. – jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. – oraz wskazano, że z Projektu Zagospodarowania Złoża ujęcia wód leczniczych otworem OB-1, w granicach projektowanego obszaru górniczego "O.", wynika, że otwór OB-1 usytuowany jest na dz. ewid. nr [...], stanowiącej własność "L" Sp. z o.o. z siedzibą w K. (KW nr [...]), poza granicami obszaru górniczego "S.", w odległości 15 m na zachód od niego, oraz poza uzdrowiskiem "S.". Obszar górniczy "O." obejmuje także działki ewid. nr [...] i [...], będące własnością Archidiecezji [...] z siedzibą w K., które zostały L. Sp. z o.o. z siedzibą w K. oddane w dzierżawę na okres 30 lat. Skarżąca Spółka nie jest więc właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości znajdującej się w granicach obszaru górniczego "O.". Organ wyjaśnił, że kwestia eksploatacji ujęcia OB-1, obejmująca swoim zasięgiem oddziaływania na ujęcie "Z", świadczy o posiadania interesu faktycznego, nie prawnego. W ocenie organu, skarżąca Spółka nie wskazała przepisu prawa, z którego wywodzi swój interes prawny. Wskazano, że nawet ewentualne wznowienie postępowania zakończonego ostaetczną decyzją z [...] października 2019 r. nie dałoby organowi uprawnień do ingerowania w treść decyzji zatwierdzającej dokumentację hydrogeologiczną. Nie podzielono też zarzutów naruszenia przepisów art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 k.p.a. Skarżąca Spółka nie zgodziła się z tym postanowieniem i wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z [...] października 2020 r. w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według zasad ogólnych przewidzianych w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika podniesiono następujące zarzuty: a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 u.p.g.g., przez wadliwą jego wykładnię, skutkującą przyjęciem, że skarżąca Spółka nie posiada statusu strony postępowania w prowadzonej sprawie znak: [...], gdy udzielenie koncesji na rzecz "L." Sp. o.o. z siedzibą w K. w sposób istotny wpłynie na jej sytuację, a ponadto przyjęcie, że wydana koncesja na wydobycie wód leczniczych ustalająca obszar górniczy "S." tożsamy z obszarem górniczym określonym w "Dokumentacji hydrogeologicznej (...)", nie stanowią podstawy do ustalenia, że nieruchomość położona jest w obszarze oddziaływania, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ, że skarżącej Spółce nie przysługuje interes prawny; b) art. 7, art. 77, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a., poprzez odstąpienie od zebrania całego materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowej oceny przedmiotu postępowania, nadto oparcie zaskarżonego ostanowienia o błędnie ustalony stan faktyczny z pominięciem istotnych elementów, a przez to uznanie, że nieruchomość skarżącej Spółki położona jest poza obszarem oddziaływania i tym samym Spółka nie posiada interesu prawnego w postepowaniu; c) art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię, tj. popieranie że w przypadku wniosku o wznowienie postępowania opartego o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., weryfikacja istnienia tej przesłanki wznowieniowej następuje przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, podczas gdy organ nie posiada uprawnienia do dokonania takiej oceny, a także poprzez przyjęcie, że występuje oczywisty brak legitymacji skarżącej Spółki do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wznowienie postępowania koncesyjnego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie tych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w sprawie. Sąd postanowieniem z 23 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpatrzenia skargi skarżącej Spółki wniesionej w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 875/21. Prawomocnym wyrokiem z 15 lipca 2021 r. Sąd oddalił skargę w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 875/21. Postanowieniem z 10 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2786/20, Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W swojej istocie stanowisko skarżącej Spółki sprowadza się do stwierdzenia, że organy błędnie odmówiły wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] października 2019 r., jednocześnie odmawiając przyznania jej przymiotu strony tego postępowania w oparciu o treść art. 41 ust. 1 i 2 u.p.g.g. Za ugruntowane w orzecznictwie uznaje się stanowisko, że organy powinny uwzględnić okoliczność, iż oparcie żądania o wznowienie postępowania na treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co do zasady, winno warunkować wznowieniem postępowania administracyjnego, gdyż w takim przypadku ustalenie interesu prawnego strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, chyba że w tym zakresie istnieją oczywiste przeszkody podmiotowe lub przedmiotowe (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2660/18; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w CBOSA na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjątek od tej zasady dotyczy więc sytuacji, gdy już z treści wniosku wynika, że brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty w świetle obowiązujących przepisów prawa. Taka sytuacja – w ocenie organów załatwiających sprawę – ziściła się na gruncie niniejszej sprawy. Sąd tego stanowisko nie podziela, przy czym stan sprawy jest szczególny, o czym poniżej. Przedmiot żądanego wznowienia stanowić miało postępowanie koncesyjne, którego strony – według stanu prawnego obowiązującego w chwili jego prowadzenia – określał art. 41 ust. 1 i 2 u.p.g.g., zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań prowadzonych na podstawie działu III "Koncesje" w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści), a stronami takich postępowań nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 maja 2021 r., sygn. SK 19/15, orzekł, że art. 41 ust. 2 u.p.g.g. jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślił, że przepis art. 41 ust. 2 u.p.g.g. w sposób jednoznaczny i wyraźny odbiera status strony postępowania koncesyjnego właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego (istniejącego) obszaru górniczego, a tym samym zamyka drogę do żądania przeprowadzenia kontroli legalności tej decyzji przez sąd administracyjny. Ponadto, wydanie decyzji o udzieleniu koncesji w znacznej mierze opiera się na danych przedstawionych przez wnioskodawcę, będącego jedyną stroną tegoż postępowania, podczas, gdy może to prowadzić do naruszenia praw właścicieli nieruchomości sąsiednich, na które działalność objęta koncesją może negatywnie oddziaływać. W ocenie Sądu fakt, że na mocy wyroku TK art. 41 ust. 2 u.p.g.g. utracił moc z 18 maja 2021 r. pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy. Sąd miał na względzie gwarancje wynikające z art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, w związku z czym przyjął, że również w dacie wydawania zaskarżonych postanowień przy wykładni przepisu art. 41 ust. 2 u.p.g.g. należy uwzględnić wskazane gwarancje konstytucyjne. W stanie sprawy źródła interesu prawnego skarżącej Spółki poszukiwać zatem należy odwołując się do treści art. 28 k.p.a. Przy czym przypomnieć wypada, wbrew stanowisku organów, że jeszcze przed wyrokiem TK w orzecznictwie kwestionowane było wyłączenie stosowania art. 28 k.p.a. ze względu na obowiązywanie art. 41 ust. 2 u.p.g.g. jako przepisu szczególnego (por. wyroku WSA w Warszawie z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1650/20). Ponadto, NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 22 września 2014 r., sygn. II GPS 1/14, opowiedział się przeciwko zawężającej interpretacji pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., wskazując, że interes prawny powinien być rozważany w całokształcie regulacji prawnej dotyczącej sfery praw i obowiązków danego podmiotu i nie być ograniczany do jednego przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Instytucja strony postępowania administracyjnego zasadza się na koncepcji interesu prawnego, czyli interesu, który wywodzony jest z przepisu prawa. "Jądrem" interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa, mogącą mieć swe źródło w dowolnej gałęzi prawa. W judykaturze wskazuje się na rozmaite kategorie aktów prawnych, z których ów interes można dekodować. Należą doń takie, które zaliczane są do prawa materialnego, procesowego, ustrojowego, w tym rangi konstytucyjnej (por. wyrok NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 70/22). Interes prawny musi być indywidualny, konkretny. Do jego cech zalicza się również jego realność, co powoduje wykluczenie interesów czysto hipotetycznych. Stąd o istnieniu interesu prawnego można mówić, kiedy przepis prawa wpływa w sposób bezpośredni na normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Natomiast interes faktyczny przysługuje stronie, która jest zainteresowana wynikiem sprawy administracyjnej, jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowi podstawę jej żądania. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi w sferze jego praw. Przypomnieć należy, że na gruncie prawa administracyjnego przedstawiane jest również stanowisko, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że prawo wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi, stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Oznacza to, że prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym prawem o charakterze pozytywnym oraz osobą trzecią dysponującą prawem negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu znich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym (por. postanowienie NSA z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 749/19). Stanowisko organów, że eksploatacje obszarów górniczych "S." i "O." nie oddziałują na siebie wzajemnie, chociaż w aspekcie ujmowanego poziomu wód w otworze OB-1 na "Z", czy że brak jakiejkolwiek łączności poziomu wodonośnego, należy uznać za przedwczesne. Z akt sprawy nie wynika, aby organy przeprowadziły jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Przypomnieć natomiast należy, że Sąd nie może zastępować organu w ustaleniach faktycznych. Zatem brak wyczerpującego rozważenia interesu prawnego skarżącej Spółki stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. W następstwie uprawomocnienia się wyroku organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oraz ponownie rozpoznają wniosek skarżącej Spółki o wznowienie postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak sentencji. W przedmiocie kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy (200 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego ustalone, jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.), i opłata od pełnomocnictwa (17 zł).