VI SA/Wa 278/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] działając w oparciu o art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. C. (dalej "skarżący") od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dn. 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm., dalej: "u.t.d.") w całości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie kary pieniężnej, w wysokości 3000 zł (słownie: trzy tysiące złotych). Do podjęcia powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dn. [...].09.2014 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. nałożył na W. C. karę pieniężną w wysokości 3.500 zł (słownie: trzy tysiące pięćset złotych) w związku ze stwierdzeniem w toku kontroli z dn. 14.08.2014 r. (nr protokołu kontroli: [...]) wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu nr [...] zmienionym zezwoleniem nr [...] z dn. 31.03.2014 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] w zakresie wyznaczonych przystanków, oraz w zakresie godzin odjazdu i przyjazdu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że kontrola z dn. [...].08.2014r. przeprowadzona przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] i udokumentowana protokołem nr [...] ujawniła naruszenie w zakresie wykonywania regularnych przewozów osób polegające na zatrzymywaniu się przez kierowcę autobusu, wykonującego przewóz na rzecz W. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], poza przystankami uwzględnionymi w obowiązującym przedsiębiorcy rozkładzie jazdy do zezwolenia nr [...], oraz z naruszeniem godzin odjazdu i przyjazdu. Organ I instancji odnosząc się do wyjaśnień złożonych w tej sprawie przez W C. w piśmie z dn. 27.08.2014 r. stwierdził, że przedmiotowy kurs wykonywany był w godzinach wczesno porannych, kiedy natężenie ruchu drogowego na drogach lokalnych jest znikome, dlatego też remont drogi na odcinku od miejscowości [...] do miejscowości [...] nie mógł przyczynić się do powstania zatorów drogowych powodujących zatrzymanie lub znaczne spowolnienie ruchu, mogące mieć wpływ na opóźnienie kursu. Organ I instancji wskazał, że fakt, iż przewoźnik część określonego w rozkładzie jazdy czasu na przejazdy między przystankami poświęcał na zatrzymywanie się oraz zabieranie pasażerów (w tym sprzedaż biletów) na przystankach nie ujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy lub miejscach niewyznaczonych, miał decydujący wpływ na zmianę godzin przyjazdu i odjazdu na poszczególnych przystankach w obowiązującym rozkładzie jazdy. Organ I instancji wskazał również, że zatrzymywanie się przez kierowcę i zabieranie lub wysadzanie pasażerów w miejscach do tego nieprzewidzianych, stworzyło realne zagrożenie dla samych pasażerów, jak również innych użytkowników drogi, w związku z czym organ ten uznał, że nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 92c u.t.d. Od powyższej decyzji W. C. złożył odwołanie. Odwołujący się wskazał, że nałożona na niego kara jest zbyt surowa, gdyż pochłania jego niemal miesięczne dochody. Poinformował, że kilkuminutowe opóźnienie na trasie przejazdu nastąpiło na skutek remontu drogi pomiędzy [...] a [...], na tym odcinku zerwano asfalt, były doły oraz wykonywano nowe przepusty drogowe, jezdnia była przygotowywana do kładzenia nowej nawierzchni. Nie było zatem możliwości realizowania przejazdu szybciej pomiędzy [...] a [...] i ten fakt wpłynął na zaistniałe opóźnienie. Odnosząc się do kwestii zabrania przez kierowcę pasażerów poza przystankiem nie ujętym w rozkładzie jazdy wyjaśnił, że działał on dla dobra pasażerów. Kierowca był przeszkolony, posiadał przy sobie rozkład jazdy, zaś pracodawca nie jest w stanie wpłynąć na pracownika, aby wykonywał pracę bez błędów, w związku z czym nie powinien za nie ponosić odpowiedzialności. W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków łub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Organ nie uznał podniesionego zarzutu, dotyczącego braku wpływu odwołującego się na powstanie naruszenia, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające odpowiedzialność przewoźnika na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W ocenie Kolegium przytoczone w odwołaniu argumenty nie świadczą o zajściu w niniejszej sprawie okoliczności lub zdarzeń wyłączających odpowiedzialność przewoźnika. Cytując orzecznictwo sądowe organ II instancji wskazał, iż w wyroku z dnia 20 maja 2014 r. (sygn. akt. II SA/Op 186/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził że: "To na przedsiębiorcy ciąży obowiązek ustalenia, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych tych osób, konsekwencją których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wskazane w alt. 92c u.t.d. przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc talach, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć". Organ podkreślił, iż przytoczony pogląd znajduje szerokie poparcie zarówno w orzecznictwie (patrz: wyrok WSA w Krajkowie z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt III SA 887/13; wyrok WSA w Opolu z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 66/14; wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 sierpnia 2013 i\, sygn. akt II SA/ICe 549/13), jak i w doktrynie (Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, R. Strachowska, LEX/el. 2012). Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne inne przesłanki nakazujące wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie określone w art. 92a ust. 1 u.t.d. Podkreślił, iż w odwołaniu nie powołano się na inne niż przytoczone wyżej okoliczności mające świadczyć o bezzasadności nałożonej kary, gdyż jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. (sygn. akt III SA/Po 1105/13): "To nie organ, lecz przewoźnik powinien udowodnić, przedstawiając odpowiednie dowody, że mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którymi prawo wiąże naruszenie przepisów u.t.d.". Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. W. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniósł o jej uchylenie. Skarżący wskazując na wspomniane powyżej okoliczności sprawy m.in. stwierdził, iż o przeprowadzeniu kontroli powinien zostać poinformowany oraz że kara za stwierdzone naruszenie przepisów jest zbyt wysoka i pochłania ponad miesięczne jego dochody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, ma miejsce kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności lub celowości rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie jednak z powodów innych niż w niej wskazane. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. którą utrzymano w całości mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 3000 zł (trzech tysięcy złotych). Tymczasem z decyzji organu I instancji (nr [...]) wynika, iż nałożona na skarżącego kara wyniosła 3500 zł (trzy tysiące pięćset złotych). Organ odwoławczy w skarżonej decyzji określił zatem wysokość należnego zobowiązania skarżącego w innej kwocie, niż wynika to decyzji organu I instancji (czemu dał wyraz zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu decyzji z dnia 11 grudnia 2014 r.). Jednocześnie jednak skarżoną decyzją organ ten utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji, a więc także określoną w niej wysokość kary pieniężnej. Takim rozstrzygnięciem sprawy organ odwoławczy w istotny sposób naruszył normę art. 138 k.p.a. wydając rozstrzygnięcie wewnętrznie sprzeczne – utrzymujące decyzję organu I instancji w mocy i jednocześnie określające wysokość kary finansowej w innej kwocie, niż wynika to z tej decyzji. W ocenie Sądu powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zgodnie z ww. przepisem organ odwoławczy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla ją w całości bądź w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy ew. przekazuje do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub też umarza postepowanie. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wydał więc decyzję, która nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć jakie przewiduje art. 138 k.p.a. Stanowi to samoistny powód do uchylenia skarżonej decyzji. Zdaniem Sądu skarżona decyzja zawiera także inną sprzeczność w kontekście realizacji zasady dwuistancyjności oraz prawdy obiektywnej, wyrażonych w art. 15 oraz art. 7 k.p.a., a więc dwukrotnego merytorycznego rozpoznania danej sprawy. W przypadku badanej sprawy podstawowy zarzut dotyczy wysokości nałożonej na skarżącego kary finansowej, w zaistniałych w tej sprawie okolicznościach. Wskazać należy, iż decyzja organu określająca wysokość kary ma charakter uznaniowy w zakresie kwalifikacji naruszeń przepisów o transporcie drogowym – wymaga zatem należytego uzasadnienia przez organ wszystkich okoliczności jej określenia w tej, a nie w innej wysokości. W sferze działań organów administracji uznaniowość nie może bowiem oznaczać dowolności, gdyż przeczyłoby to zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej i legalności działania organów administracji, o których mowa w art. 8 w zw. z art. 6 k.p.a. Z uwagi na powyższe zasady, kryteria w oparciu o które w rozpatrywanej sprawie organy administracji określają wysokość kary finansowej za naruszenie warunków wykonywania transportu drogowego przez przewoźnika muszą zostać nie tylko wymienione, ale także uzasadnione w stopniu wskazującym na adekwatność kwalifikacji danego naruszenia przepisów i nałożonej kary finansowej, zgodnie z dyspozycją art. 92a ust.6 i załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Dotyczy to także dokonania w tym zakresie oceny przez organ odwoławczy, zwłaszcza w kontekście zarzutów strony skarżącej oraz decyzji tego organu ustalającej karę finansową w innej, tj. niższej wysokości. Rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji rozważając zarzuty strony skarżącej uwzględni powyższą ocenę prawną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił skarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że decyzja ta nie podlega wykonaniu.