VI SA/Wa 2791/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Pawłowska Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi R. z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z [...] maja 2024 r. nr [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2023 r. poz. 2110, dalej: "Prawo lotnicze"), po rozpatrzeniu wniosku R. [...] z siedzibą w D., [...] (dalej: "przewoźnik", "skarżąca", "strona", "spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2024 r. nr [...] nakładającą na przewoźnika R. [...]., karę pieniężną w wysokości 18 000 złotych w związku z przekazaniem przez przewoźnika nieprawdziwej informacji API dotyczącej lotu z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] z K. – B. (dalej: "zaskarżona decyzja"). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z [...] maja 2019 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w B. wystąpił z wnioskiem do Prezesa ULC o wymierzenie kary pieniężnej przewoźnikowi w związku z przekazaniem nieprawdziwej informacji API za lot nr [...] z K. – B. w dniu [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu wniosku o wymierzenie kary przewoźnikowi wyjaśniono, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. przewoźnik przekazał nieprawdziwą informację API lotu [...] z K. – B., dotyczącą danych osobowych oraz danych dokumentów pasażerów: 1) A. Y. – wskazując numer jako [...], a powinno być [...]; 2) B. A. – wskazane nazwisko to A., a powinno być B., natomiast jako imię wskazano B., podczas gdy powinno wskazywać A.; 3) B. I. – wskazane nazwisko to I., a powinno być B., natomiast jako imię wskazano B., podczas gdy powinno wskazywać I.; 4) D. K. – wskazane nazwisko to K., a powinno być D., natomiast jako imię wskazano D., podczas gdy powinno wskazywać K.; 5) Y. Y. – wskazane nazwisko to Y., a powinno być Y., natomiast jako imię wskazano Y., podczas gdy powinno wskazywać Y.. Do wniosku o wymierzenie kary załączono wniosek o przekazanie informacji API, notatkę urzędową dotyczącą zwrotnego potwierdzenia odbioru listu, wydruk otrzymanej informacji, wyciąg z otrzymanej listy API, wydruk z Zintegrowanego Systemu Ewidencji oraz kopie dokumentów pasażerów. We wniosku Komendant Placówki Straży Granicznej w B. wyjaśnił, że wystąpienie z wnioskiem o przekazywanie informacji API było konieczne w celu usprawnienia kontroli granicznej, tj. wszystkich działań podejmowanych na granicy w odpowiedzi na zamiar przekroczenia tej granicy lub na akt jej przekroczenia. W skład kontroli granicznej wchodzą m.in. działania dotyczące odprawy granicznej, tj. czynności kontrolnych przeprowadzanych na przejściach granicznych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen). Straż Graniczna ma obowiązek sprawdzania w dostępnych bazach danych pasażerów zgłaszających się do odprawy granicznej. Wykorzystanie wyprzedzających informacji API, pod warunkiem, że są one poprawne, tj. pełne i prawdziwe, przyczynia się do usprawnienia odprawy granicznej, poprzez wcześniejsze sprawdzenie danych pasażerów w bazach poszukiwawczych, wobec których dokonano odpowiednich wpisów w celu zatrzymania, ustalenia miejsca pobytu lub z innych przyczyn. Dokonywanie tych sprawdzeń z wyprzedzeniem, na podstawie danych uzyskanych z informacji API przesłanej przez przewoźnika, pozwala przygotować się do odprawy pasażerów, a więc usprawnić kontrolę graniczną poprzez odpowiednią dyslokację posiadanych sił i środków, a co za tym idzie pozwala na lepsze ich wykorzystanie i przyśpieszenie całej procedury i postępowania. Prezes ULC, rozpatrując sprawę, uwzględnił wyjaśnienia złożone we wniosku Straży Granicznej, stwierdzając, że przewoźnik przekazał nieprawdziwą informację API i decyzją z [...] marca 2024 r. nałożył na przewoźnika karę w wysokości 18 000 złotych. Nie zgadzając się podjętym rozstrzygnięciem, przewoźnik wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes ULC omówił przepisy prawa, które mają zastosowanie w sprawie, oraz wyjaśnił, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania w pierwszej instancji, tj. wniosek o wymierzenie kary, wniosek o przekazanie informacji API, notatka urzędowa dotycząca zwrotnego potwierdzenia odbioru listu, wydruk otrzymanej informacji, wyciąg z otrzymanej listy API, wydruk z Zintegrowanego Systemu Ewidencji oraz kopie dokumentów pasażerów wskazuje, że w związku z lotem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] z K. – B., przewoźnik przekazał nieprawdziwą informację dotyczącą danych osobowych należących do pasażerów: 1) A. Y. to [...], podczas gdy informacja API przekazana przez przewoźnika zawierała numer dokumentu o treści [...]; 2) B. A. to imię: A., nazwisko: B., podczas gdy informacja API przekazana przez przewoźnika wskazała imię jako B., a nazwisko jako A.; 3) B. I. to imię: I., nazwisko: B. , podczas gdy informacja API przekazana przez przewoźnika wskazała imię jako B., a nazwisko jako I.; 4) D. K. to imię: K., nazwisko: D. , podczas gdy informacja API przekazana przez przewoźnika wskazała imię jako D., a nazwisko jako K.; 5) Y. Y. to imię: Y., nazwisko: Y., podczas gdy informacja API przekazana przez przewoźnika wskazała imię jako Y., a nazwisko jako Y.. Na tej podstawie Prezes ULC stwierdził, że w przypadku czterech pasażerów przekazana informacja była nieprawdziwa, natomiast w przypadku jednego niepełna. Zgodnie z art. 209u ust. 1 Prawo lotnicze kara jest nakładana za każdy lot, nie za każdego pasażera. Zakres znaczenia terminu "informacja nieprawdziwa" jest szerszy od terminu "informacja niepełna", gdyż obejmuje wszystkie przypadki, gdy przekazane w ramach informacji API dane nie odpowiadały danym rzeczywistym. Na tej podstawie Prezes Urzędu stwierdził, że przewoźnik wbrew obowiązkowi określonemu w art. 202a ustawy Prawo lotnicze, przekazał nieprawdziwą informację API za lot z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] z K. – B.. Odnosząc się do argumentów przewoźnika, dotyczących upływu terminu do wszczęcia postępowania określonego w art. 165b § 1 O.p., Prezes ULC wskazał, że w zakresie przepisów procedury należy stosować przepisy k.p.a. Wobec zmiany brzmienia art. 2 § 1 pkt 1 O.p., przepis art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego stał się bowiem normą pustą, ponieważ odsyła do normy, której nie można zastosować. Prezes ULC wyjaśnił, że norma z art. 165b § 1 O.p. nie mogła mieć zastosowania również ze względu na to, że do ujawnienia nieprawidłowości przez Straż Graniczną nie doszło w wyniku kontroli przewoźnika - naruszenie przepisów zostało wykryte podczas kontroli granicznej pasażerów przedmiotowego lotu, tymczasem, zgodnie z ww. przepisem, termin 6 miesięcy stosuje się w przypadku "ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków". Odpowiadając na zarzut uniemożliwienia przewoźnikowi odniesienia się do zebranego materiału dowodowego, Prezes ULC wskazał, że pismem z [...] lutego 2024 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 5 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Pismo zostało odebrane przez przewoźnika [...] marca 2024 r., wobec czego powyższy termin upłynął z dniem [...] marca 2024 r. Z kolei decyzja została wydana [...] marca 2024 r. Wobec czego, przed wydaniem decyzji przewoźnik miał zatem faktyczną możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się co do nich. Prezes ULC podniósł, że w jego ocenie, nie zachodzą również określone w art. 189f k.p.a. przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, ponieważ mając na względzie wpływ, jaki ma przesłanie wadliwej informacji API na zwalczanie nielegalnej migracji i organizację kontroli granicznej, na co wskazują wyjaśnienia Komendanta Placówki Straży Granicznej w B., nie można stwierdzić, że waga naruszenia przepisów jest znikoma. Za to samo zachowanie przewoźnik nie został również ukarany karą pieniężną przez inny uprawniony organ administracji publicznej, ani nie został prawomocnie ukarany za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, nie był również prawomocnie skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Z rozstrzygnięciem organu nie zgodził się przewoźnik, zaskarżając w całości decyzję Prezesa ULC z [...] maja 2024 r. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 28 i 29 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a. poprzez brak wydania przez Organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy podmiot, wobec którego Komendant Placówki Straży Granicznej B. wniósł wniosek o wymierzenie kary pieniężnej, nie istniał już w dniu złożenia tego wniosku, a zatem zaistniała przesłanka jakichkolwiek innych przyczyn dla których postępowanie nie może być wszczęte, co winno skutkować wydaniem przez Organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28, 29 i 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania wobec podmiotu nieposiadającego – zarówno w dniu sporządzenia wniosku o wszczęcie postępowania jak i w dniu iego wszczęcia - zdolności prawnej (podmiot nieistniejący), tj. wobec R. [...], a następnie poprzez brak umorzenia postępowania w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co skutkowało wydaniem decyzji wobec podmiotu nieposiadającego zdolności prawnej, a tym samym winno skutkować stwierdzeniem nieważności wydanej decyzji; 3. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, pomimo że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na przedawnienie prawa do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na upływ 5 lat od dnia wykonania przez Skarżącego lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie 5 lat od dnia naruszenia prawa, co powinno prowadzić do wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji wydanej w pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenia postępowania z urzędu na podstawie art. 105 §1 k.p.a.; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, pomimo braku zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych, w szczególności mając na uwadze fakt, że Organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2024 r., Skarżąca miała możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym dopiero w dniu [...] marca 2024 r. (tj. po upływie 5-dniowego terminu na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym, który to upłynął w dniu [...] marca 2024 r.), zaś już w tym samym dniu Organ wydał decyzję w sprawie, tj. na 11 dni przed wyznaczonym terminem załatwienia sprawy, bez zapewnienia Stronie prawa do wypowiedzenia się w zakreślonym przez Organ terminie, na etapie II instancji Organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2024 r., podczas gdy już w dniu [...] maja 2024 r. Organ wydał decyzję administracyjną - pomimo otwartego terminu na załatwienie sprawy, bez zapewnienia Stronie prawa do wypowiedzenia się w zakreślonym przez Organ terminie, czym w sposób rażący pozbawił stronę prawa do oceny zgromadzonego materiału dowodowego i kontroli poczynionych przez Organ ustaleń, co miało wpływ na treść decyzji, gdyż okoliczności faktyczne które ustalał Organ nie mogły zostać uznane za udowodnione, zgodnie z treścią art. 81 k.p.a.; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 202a ust. 3 Prawo lotnicze w zw. z art. 209u ust. 1 pkt 2) Prawo lotnicze w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji pomimo dokonania błędnej wykładni i uznania, że przekazanie informacji o imieniu i nazwisku pasażerów B. A., B. I., D. K. oraz Y. Y. w odmiennej niż żądana kolejności prezentacji danych uzasadnia stwierdzenie, że przekazana informacja jest nieprawdziwa, pomimo faktu, że ustawa nie wskazuje w jakiej kolejności ma nastąpić przekazanie informacji o imieniu i nazwisku pasażera, z uwagi na wskazany spójnik "oraz" i ich łączne wskazanie w punkcie pierwszym art. 202a ust. 3 ustawy prawo lotnicze, a zatem Organ winien uznać, że przekazana informacja API jest prawdziwa, jeżeli zawiera obie wymagane przepisem dane (zarówno imię lub imiona jak i nazwisko pasażera). Formułując powyższe zarzuty przewoźnik wniósł o uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji Prezesa ULC, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przewoźnik przedstawił szeroką argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Jednocześnie, strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: 1. wydruku z irlandzkiego rejestru przedsiębiorców dla spółki R. [...], wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski, na okoliczność wykreślenia spółki R. [...] i powstania nowego podmiotu R. [...], odrębność prawną pomiędzy spółkami R. [...] i R. [...], brak przymiotu strony dla spółki R. [...]; 2. wydruku z serwisu https://www. [...]/ wraz z tłumaczeniem maszynowym na okoliczność różnic pomiędzy irlandzkimi spółkami w formie L. ([...]) i D. [...] ([...]), skierowanie wniosku o wszczęcie postępowania przeciwko R. [...], brak przymiotu strony pozwanej dla spółki R. [...]; 3. wydruku ze strony internetowej organu na okoliczność posiadania przez organ wiedzy o braku istnienia podmiotu wykonującego przewozy lotnicze na terenie Rzeczypospolitej pod nazwą R. [...]., świadomość Organu o wykonywaniu lotów oznaczonych kodem "FR" oraz "RYR" nadanym przez organizacje lotnicze IATA oraz ICAO przez przewoźnika R. [...]. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując, że skarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, w konsekwencji czego organ nie znalazł podstaw do jej zmiany lub uchylenia, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów: zaświadczenia z dnia [...] września 2016 r. (Certificate of Incorporation On Conversion To A Designated Activity Company) z rejestru spółek irlandzkich prowadzonego przez Urząd Rejestracji Przedsiębiorstw (CRO) wraz z jego tłumaczeniem przysięgłym, zrzutu ekranu ze strony internetowej krajowego rejestru spółek irlandzkich (CRO) oraz danych z prowadzonej przez Komisję UE bazy ACOL (Air Carriers Operating Licences) - na okoliczność tożsamości podmiotowej przewoźnika lotniczego R. [...], dawniej R. [...], wobec oznaczenia strony w skarżonej decyzji zarówno jako R. [...] jak i R. [...]. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2025 r. skarżąca wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji, wprowadzony w brzmieniu przewidzianym przez art. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. 568) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w szczególności, w zakresie, w jakim ww. przepis wprowadza okres zawieszenia biegu przedawnienia na czas nieokreślony, z jednoczesnym dopuszczeniem możliwości modyfikacji tego okresu rozporządzeniem, tj. aktem normatywnym niższego rzędu niż ustawa. Postanowieniami wydanymi na rozprawie w dniu [...] lutego 2025 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze i w odpowiedzi na skarg, a także nie uwzględnił wniosku Skarżącej o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - stosownie do § 2 powołanego artykułu - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."). W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej reguł Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 209u ust. 1 pkt 2 Prawa lotniczego, zgodnie z którym przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego, który wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a, przekazał informację nieprawdziwą - podlega karze pieniężnej w wysokości 18 000 zł, za każdy lot, w którym przekazał informację nieprawdziwą. Stosownie do art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego, kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, Prezes ULC wymierza na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej przez pasażerów statku powietrznego. Do wniosku tego komendant dołącza akta sprawy wraz z niezbędnymi dowodami. Karę pieniężną, o której mowa m.in. w art. 209u, nakłada Prezes ULC, w drodze decyzji administracyjnej (art. 209w ust. 1 Prawa lotniczego). Przepis art. 202a ust. 1 Prawa lotniczego stanowi, że przewoźnik lotniczy, który wykonuje loty międzynarodowe pasażerskie do lub z Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązany do przekazywania informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 202a powołanej ustawy obowiązku, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do lotów pasażerskich między Rzecząpospolitą Polską a innym państwem członkowskim Unii Europejskiej oraz między Rzecząpospolitą Polską a państwem trzecim traktowanym na równi z państwami Unii Europejskiej na podstawie umowy w sprawie włączenia tego państwa we wdrożenie, stosowanie i rozwój dorobku z Schengen. W art. 202a ust. 3 Prawa lotniczego ustawodawca określił, że informacja przekazywana przez przewoźnika lotniczego obejmuje następujące dane: 1) imię lub imiona oraz nazwisko w pełnym brzmieniu; 2) datę urodzenia; 3) numer i rodzaj dokumentu podróży; 4) obywatelstwo; 5) nazwę przejścia granicznego, w którym nastąpi przekroczenie granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej; 6) numer lotu; 7) datę i czas startu i lądowania statku powietrznego; 8) liczbę pasażerów statku powietrznego; 9) lotnisko wejścia pasażera na pokład statku powietrznego w celu odbycia lotu. Informacja, o której mowa w przywołanych przepisach, jest przekazywana przez przewoźnika lotniczego na wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej przez pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, przy czym komendant ten występuje z wnioskiem, w przypadku gdy jest to konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej (art. 202a ust. 4 Prawa lotniczego). Przewidziany w Prawie lotniczym obowiązek przewoźników w zakresie przekazywania danych pasażerów, został ustanowiony w wyniku implementacji dyrektywy Rady 2004/82/WE 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 261, str. 24; dalej: dyrektywa 2004/82/WE). Zakres danych, o których mowa w Prawie lotniczym, objętych obowiązkiem informacyjnym pokrywa się z informacjami wskazanymi w tej dyrektywie. Nieprzekazanie chociażby jednego z elementów informacji skutkuje sankcjami finansowymi nakładanymi na przewoźników lotniczych. Wynika to z motywu 1 dyrektywy 2004/82/WE, w którym wskazano, że w celu skutecznego zwalczania nielegalnej imigracji i polepszenia kontroli granicznej niezbędne jest wprowadzenie przez wszystkie Państwa Członkowskie przepisów ustanawiających zobowiązania przewoźników przywożących pasażerów na terytorium Państw Członkowskich drogą powietrzną. W myśl art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/82/WE Państwa Członkowskie podejmują niezbędne kroki do ustanowienia zobowiązania dla przewoźników do przesyłania na wniosek organów odpowiedzialnych za przeprowadzanie kontroli osób na granicach zewnętrznych, przed końcem kontroli, informacji dotyczących pasażerów, których będą wprowadzać przez autoryzowane przejścia graniczne, przez które te osoby wchodzą na terytorium Państwa Członkowskiego, wskazując jednocześnie zakres przekazywanych informacji (art. 3 ust. 2), który jest tożsamy z tym, jaki polski ustawodawca określił w art. 202a ust. 3 ustawy Prawo lotnicze. W dyrektywie zobowiązano też Państwa Członkowskie do podjęcia niezbędnych środków, aby nałożyć sankcje na przewoźników, którzy, w wyniku błędu, nie przesłali danych lub przesłali dane niepełne lub fałszywe, a podejmowane środki powinny zapewnić, że nakładane sankcje są odstraszające, skuteczne i proporcjonalne (art. 4 ust. 1). W ocenie Sądu, Prezes ULC zasadnie uznał, że przewoźnik wbrew obowiązkowi określonemu w art. 202a Prawa lotniczego, przekazał nieprawdziwą informację API za lot objęty zaskarżoną decyzją. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ stwierdził, że powyższe okoliczności zostały w tej sprawie ustalone, na podstawie dokumentów załączonych do wniosku Komendanta Placówki Straży Granicznej. Tak ustalonego stanu faktycznego przewoźnik skutecznie nie zakwestionował. Odnosząc się z kolei do zarzutów sformułowanych w punktach pierwszym i drugim skargi wskazać należy, co następuje. Skargę w niniejszej sprawie złożyła R. [...]. Zaskarżona decyzja z [...] maja 2024 r. została wydana na rzecz R. [...], natomiast zarówno wniosek Komendanta Straży Granicznej, jak i pierwsza decyzja Prezesa, dotyczyły R. [...]. Jednakże, według danych zawartych w przedstawionym przez skarżącą wypisie z Irlandzkiego Rejestru Przedsiębiorców, poprzednia nazwa tej spółki to: R. [...]. Ponadto z wyjaśnień Spółki i dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że R. [...] to poprzednia firma skarżącej R. [...]. R. [...] została przekształcona w R. [...]. Dodać również należy, że obie spółki bazują na tym samym numerze w irlandzkim rejestrze Spółek (nr [...]). Wobec przekształcenia osoby prawnej w inną osobę prawną zachodzi zatem tożsamość podmiotowa strony, z tego względu skierowanie decyzji do R. [...], zamiast R. [...], nie stanowi naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł zatem podstaw, by uznać, że doszło do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Stąd też organ wszczynając postępowanie wobec skarżącej nie naruszył art. 61a § 1 k.p.a. w zw. art. 28 i art. 29 oraz art. 61 § 1 k.p.a., ponieważ skarżąca spółka istniała zarówno w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego, jak też w dniu wydania ostatecznej decyzji administracyjnej, tylko działała w innej niż wskazana przez organ formie organizacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w tej sprawie dotyczyło obowiązków R. [...], a zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z tych samych powodów, zdaniem Sądu, organ nie naruszył art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte wobec właściwego podmiotu i przesłanka ta nie zdezaktualizowała się do końca postępowania. W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 189g § 1 w zw. z art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew zarzutowi sformułowanemu w punkcie trzecim skargi, upływ czasu, który nastąpił między naruszeniem obowiązku przez skarżącą ([...] kwietnia 2019 r.) a nałożeniem kary za to naruszenie ostateczną decyzją administracyjną ([...] maja 2024 r.), nie stanowił przeszkody w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 189g § 1 k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepisu § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 2 powołanego artykułu). Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie doszło do określonego w art. 189g § 1 k.p.a. przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Termin przedawnienia nałożenia tej kary biegł od dnia naruszenia art. 202a Prawa lotniczego przez skarżącą, czyli od [...] kwietnia 2019 r., a zatem – zasadniczo – powinien upłynąć [...] kwietnia 2024 r. Jednakże bieg tego terminu był zawieszony na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19. Przepis ten stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powołany przepis uzyskał takie brzmienie na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568). Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem uchwalenia - tj. z dniem 31 marca 2020 r. - odnosiła się jednak do już istniejącego stanu zagrożenia epidemicznego, który swoją kwalifikację prawną uzyskał wcześniej. Ogłoszenie stanu zagrożenia epidemicznego nastąpiło bowiem z dniem 14 marca 2020 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433). Art. 15zzr ustawy COVID-19 został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Stosownie do treści art. 68 ust. 6 tej ustawy zmieniającej, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzr ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się lub został wstrzymany na podstawie art. 15zzr tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powołana ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 16 maja 2020 r. Reasumując, przewidziane przepisami prawa administracyjnego terminy przedawnienia (w tym ten przewidziany w art. 189g § 1 k.p.a.) nie rozpoczynały się w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. (włącznie), a rozpoczęte ulegały zawieszeniu na ten okres. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło zatem na 71 dni i z woli ustawodawcy o ten właśnie okres czasu ów termin został wydłużony. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 3 lipca 2024 r., II GSK 2387/23, z 23 maja 2024 r., II GSK 1928/23, z 21 marca 2024 r., II GSK 2040/21, z 23 stycznia 2024 r., II GSK 771/23, a Sąd w składzie orzekającym w pełni go akceptuje. Uwzględniając okres, w którym bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie był zawieszony, uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji w dniu [...] maja 2024 r. nastąpiło przed upływem okresu przedawnienia przewidzianego w art. 189g § 1 k.p.a., który ma mocy ww. przepisów uległ wydłużeniu do [...] lipca 2024 r. Błędne jest przy tym przekonanie przewoźnika, że za datę wydania zaskarżonej decyzji powinien być uznany dzień jej doręczenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie niewątpliwie decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze doręczenia lub jej ogłoszenia (art. 110 k.p.a). Dopiero prawidłowe doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania i umożliwienie w ten sposób adresatowi zapoznanie się z jej treścią kończy proces decyzyjny oraz załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 k.p.a. Nie oznacza to jednak - jak to przyjmuje skarżący - że w pojęciu "wydanie decyzji" mieści się również doręczenie tego aktu. Obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamienia wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05). Chwilą wydania decyzji jest wobec tego nie data doręczenia stronie, lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji zawierającej prawem wymagane składniki. Wydanie, ogłoszenie i doręczenie aktu to trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki tak procesowe jak i materialne (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r. I OPS 6/13; por. też E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002, z. 2, s. 70-79). Wymaga podkreślenia, że zawieszenie biegu przewidzianego przepisami prawa administracyjnego terminu przedawnienia było jednym ze środków zapobieżenia negatywnym skutkom zaistnienia sytuacji nadzwyczajnej, jaką było zagrożenie epidemiczne SARS-CoV-2. Środek ten był stosowany do już istniejącego - bo ogłoszonego wcześniej - stanu zagrożenia epidemicznego, który w znaczeniu prawnym obowiązywał w określonych ramach czasowych. Normatywne skutki zastosowanego środka zapobiegawczego odnoszą się zatem do całego okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i nie oznacza to w tym przypadku wstecznego działania prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2024 r., II GSK 771/23). Sąd podkreśla, że na gruncie niniejszej sprawy doręczenie decyzji nastąpiło przed upływem terminu przedawnienia. Z kolei powoływane w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego dotyczące problematyki przedawnienia zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych i prawnych, choć zaistniałych w związku z pandemią COVID-19. Stwierdzając powyższe, Sąd uznał, że nie zachodzi zasadność zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19 z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że zawieszenie terminu przedawnienia w okresie obowiązywania art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID -19 nie budzi zastrzeżeń tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. Sąd zaznacza jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym w skardze wyroku z 12 grudnia 2023 r., P 12/22, stwierdził, że art. 15zzr1 ust. 1 ustawy COVID-19 (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten miał następujące brzmienie: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, oraz w okresie 6 miesięcy po ich odwołaniu nie biegnie przedawnienie karalności czynu oraz przedawnienie wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe" i nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zastosowanie w niniejszej sprawie miał natomiast art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19, odnoszący się do terminów prawa administracyjnego, za jaki należy uznać termin przedawnienia wynikający z art. 189g § 1 k.p.a. Jak wcześniej wskazano, zgodnie z powołanym art. 15zzr ust. 1 pkt 3 "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". Już choćby z tego względu bezzasadne byłoby umorzenie postępowania administracyjnego w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Dodatkowo wskazać jednak należy, że w ocenie Trybunału art. 15zzr1 ust. 1 ustawy COVID-19 godził w zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa m.in. z tego powodu, że nie został wprowadzony w marcu 2020 r., czyli w początkowym okresie pandemii (który w sposób bezprecedensowy wpłynął na dezorganizację życia publicznego), lecz dopiero po upływie piętnastu miesięcy od wystąpienia epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, o ile w marcu i kwietniu 2020 r. – czyli w początkowym okresie pandemii COVID-19 – faktycznie występowały problemy z efektywnym funkcjonowaniem organów państwa (co stanowi fakt notoryjny), o tyle postępowania karne były zasadniczo kontynuowane przez cały czas jej dotychczasowego trwania. Stąd też wejście w życie tak daleko idącej normy prawnej – piętnaście miesięcy po ogłoszeniu stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii – zawieszającej wprost instytucję przedawnienia w prawie karnym, musi być uznane za nieproporcjonalne i sprzeczne z art. 2 Konstytucji. Tymczasem znajdujący zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. wszedł w życie już w dniu 31 marca 2020 r. i obowiązywał jedynie do 16 maja 2020 r. Sąd nie podziela również zarzutu zawartego w skardze, że strona nie powinna podlegać odpowiedzialności administracyjnej, bowiem art. 202a ust. 3 Prawa lotniczego nie daje podstaw do przyjęcia, że informacją nieprawdziwą jest podanie przez przewoźnika imienia i nazwiska pasażera w odmiennej kolejności niż przyjął organ. Wbrew wywodom skargi w art. 202a ust. 3 pkt 1 Prawa lotniczego wskazano, że informacja przekazywana przez przewoźnika lotniczego obejmuje imię lub imiona oraz nazwisko w pełnym brzmieniu. Kolejność przedstawienia tych danych przez przewoźnika wynika więc bezpośrednio w powołanego art. 202a ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, a nie specyfiki języka polskiego. Z przepisem tym koresponduje wzór wniosku o przekazanie informacji API kierowanego przez Komendanta Placówki Straży Granicznej do przewoźników lotniczych, w tym do skarżącej stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 24 października 2012 r. w sprawie wymagań technicznych i organizacyjnych dotyczących przekazywania Straży Granicznej informacji przez przewoźników lotniczych (Dz.U. z 2012 r., poz.1249). Ponadto - w ocenie Sądu - niezachowanie wskazanej przez ustawodawcę kolejności danych, z uwagi na różnorodność imion i nazwisk, może doprowadzić do błędów w identyfikacji pasażera. Podkreślenia wymaga, że imiona i nazwiska obcego pochodzenia mogą okazać się niełatwe do rozkodowania i znaczna ich część nie pozwoli na prawidłową identyfikację imion i nazwisk pasażerów, jeżeli nie zostanie zachowana kolejność danych określona w ustawie. Zdaniem Sądu, rzetelnie przekazana informacja API, tj. obejmująca swoim zakresem wszystkie dane oraz ich kolejność ma również zasadnicze znaczenie dla prowadzonej kontroli przez funkcjonariuszy Straży Granicznej. Skoro do systemu wprowadzone są określone dane, które różnią się od danych rzeczywistych, to owa różnica może stanowić istotną przeszkodę w prawidłowym przeprowadzeniu kontroli (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 października 2024 r. sygn. VI SA/Wa 1876/24, z 7 października 2024 sygn. VI SA/Wa 2382/24 i z 18 listopada 2024 r. sygn. VI SA/Wa 2258/24). W rozpatrywanej sprawie, zgromadzone dowody, w tym wyciąg z oryginalnej listy API, wydruk ze Zintegrowanego Systemu Ewidencji oraz kopie dokumentów pasażerów, w pełni pozwalały na ustalenie, że w przypadku pasażerów: B. A., B. I., D. K. oraz Y. Y. dane przekazane przez przewoźnika były nieprawdziwe. Wprowadzone w momencie przylotu na lotnisko różniły się od danych API przekazanych przez przewoźnika. Zatem, obalenie stanowiska organu wymagało od strony skutecznego przedstawienia przeciwdowodu, a nie tylko kwestionowanie poprawności (nieprawdziwości przekazanych danych). W związku z tym nie zasługiwał na uznanie zarzut podniesiony w punkcie piątym skargi. Sąd podziela ponadto stanowisko organu o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za przekazanie nieprawidłowych informacji API na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu, Prezes ULC w sposób uprawniony stwierdził, że waga stwierdzonego naruszenia prawa przez skarżącego nie była znikoma, trafnie powołując się na cele wprowadzenia obowiązku przekazywania informacji API, a przede wszystkim kwestię usprawnienia kontroli granicznej. Stwierdzone w tej sprawie naruszenie prawa nie miało charakteru znikomego, ponieważ przekazanie Służbie Granicznej nieprawdziwej informacji o danych identyfikujących pasażerów mogło wywołać następstwa sprzeczne z celami, dla realizacji których owe obowiązki przewoźników w zakresie przekazywania danych pasażerów, zostały ustanowione. Przekonująco organ wskazał przy tym na wpływ, jaki ma przesłanie wadliwej informacji API na zwalczanie nielegalnej migracji i organizację kontroli granicznej, na co wskazują wyjaśnienia Komendanta Placówki Straży Granicznej zawarte we wniosku o wymierzenie przewoźnikowi kary pieniężnej. Ponadto, Sądowi z urzędu (w związku z innymi rozpoznanymi już w WSA w Warszawie sprawami ze skarg przewoźnika na decyzje Prezesa ULC w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych za naruszenie obowiązku przekazywania informacji API) wiadoma jest okoliczność, że nieprzekazanie Straży Granicznej informacji API oraz przekazanie informacji API nieprawdziwych, czy też niepełnych było zdarzeniem powtarzalnym, co świadczy o wadliwej organizacji zbierania i przekazywania tych informacji. Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł doprowadzić zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Podnosząc ten zarzut strona nie wykazała, że przypisywane organowi naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest wymagane w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W szczególności nie podała jakie konkretnie - dotychczas nieznane okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy - mogłyby zostać przez nią skutecznie zgłoszone przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zawarte w skardze oraz w odpowiedzi na skargę wnioski o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w postępowaniu sądowym nie został przez Sąd uwzględnione. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd na tej podstawie nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Z tego punktu widzenia uwzględnienie wniosków dowodowych Skarżącej i Organu, nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy stwarzał możliwość dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji. Reasumując, zdaniem Sądu wszystkie zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. Sąd nie dostrzegł również uchybień Organu, które zobligowany był wziąć pod uwagę z urzędu, a które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wszystkich wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .