VI SA/Wa 2801/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Asesor WSA Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę A. K. (dalej też jako: "wnioskodawca", "strona" lub "skarżący") we wniosku z dnia 8 marca 2024 r., zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też jako "Generalny Dyrektor", "Organ" lub "GDDKiA") o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...], do obsługi komunikacyjnej działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości S.. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] marca 2024 roku, nr [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r . o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej też jako "u.d.p.") i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej też jako "k.p.a.") nie udzielił skarżącemu zezwolenia na wnioskowaną lokalizację zjazdu, w związku z czym skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. numer [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję z dnia [...] marca 2024 roku. GDDKiA podkreślił, że materialnoprawną podstawę podejmowanego przez niego rozstrzygnięcia stanowi art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którymi budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Organ zaznaczył przy tym, że charakter powołanego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice tegoż uznania są z kolei określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono przy tym ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518, dalej też jako "rozporządzenie techniczne"), w którym w § 54 pkt 4 wskazuje się iż: "Zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako: zwykły - przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch; techniczny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów służb ratowniczych; awaryjny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów obsługi drogi". Mając na uwadze treść powołanego przepisu, jak również fakt, iż wnioskodawca ubiega się o wydanie zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], położoną w m. S., zdaniem organu, właściwym do zapewnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości byłby zjazd zwykły. GDDKiA zaznaczył, że z wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie wynika, iż wskazana działka obecnie wykorzystywana jest na cele mieszkaniowe, zaś po utworzeniu zjazdu, sposób jej wykorzystania nie ulegnie zmianie. Organ podniósł, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 8 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 kwietnia 2024 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego właściwości należą sprawy m.in. z zakresu ochrony dróg. Artykuł 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych definiuje pojęcie "ochrona drogi" jako, działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Natomiast przepis § 11 rozporządzenia technicznego wprowadził rozdzielenie dróg ze względu na klasy, oznaczając odpowiednio symbolem literowym lub opisowo: 1) A - autostrada; 2) S - ekspresowa; 3) GP - główna ruchu przyspieszonego; 4) G - główna; 5) Z - zbiorcza; 6) L - lokalna; 7) D - dojazdowa. Tak więc droga krajowa klasy G usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno - użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Jednocześnie stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Mając na uwadze argumenty wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podkreślił, że fakt, iż na drodze krajowej istnieją zjazdy nie oznacza, że w pobliżu można lokalizować kolejny zjazd, bez negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wręcz przeciwnie, aby zachować bezpieczne warunki jazdy i płynność ruchu na drodze krajowej, zjazdy powinny być lokalizowane w bezpiecznej od siebie odległości. Duże nagromadzenie zjazdów na drodze zwiększa niebezpieczeństwo ruchu drogowego, a jak wynika z Banku Danych Drogowych, w pobliżu wnioskowanego zjazdu do działki nr [...] znajdują się zjazdy w km 265+205, 265+229, 265+235, 265+240, 265+255, 265+259, 265+279, 265+290, 265+300. Zjazdy te wpisane zostały do Banku Danych Drogowych w 2011 r., a zatem powstały dużo wcześniej, w innym stanie faktycznym, wobec odrębnie zebranego materiału dowodowego oraz kiedy obowiązywał inny stan prawny tj. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.). Organ wskazał, że wnioskowany, bezpośredni zjazd zwykły z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. S., byłby usytuowany na odcinku w km od 263+891 do km 266+676, przenoszącym natężenie ruchu drogowego, które zgodnie z przeprowadzonym w 2020/2021 r. Generalnym Pomiarem Ruchu wynosiło 13 890 pojazdów na dobę, przy pełnej strukturze rodzajowej pojazdów silnikowych. A zatem, objęty wnioskiem zjazd byłby usytuowany na odcinku drogi o dużym natężeniu ruchu drogowego, co może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego, zwłaszcza, że ok. 9,5 % ww. potoku ruchu stanowią pojazdy ciężarowe (1 326 poj./dobę), których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi, co wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu. Organ podkreślił, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. Ponadto, mając na względzie załączony do akt postępowania dokument stałej organizacji ruchu, GDDKiA zauważył, że projektowany zjazd zwykły miałby zostać zlokalizowany pomiędzy skrzyżowaniami drogi krajowej nr [...] z drogami gminnymi - ul. [...] (strona prawa) i ul. [...] (strona lewa) w km. ok 264+995 oraz ul. [...] (strona prawa) i ul. [...] (strona lewa) w km. ok 265+415. Skrzyżowanie jest natomiast miejscem, gdzie użytkownicy drogi muszą podejmować decyzję dotyczącą zmian prędkości, zmian kierunku jazdy, wyboru trasy oraz prowadzić obserwację zachowań innych uczestników ruchu. Lokalizacja zjazdu w takim miejscu może przyczynić się do popełnienia błędu kończącego się niebezpiecznym zdarzeniem drogowym. Ponadto długi czas oczekiwania na możliwość wykonania manewru skrętu mogłaby prowokować użytkowników zjazdu do wymuszania pierwszeństwa przejazdu, a tym samym doprowadzać do kolizji czy też wypadków drogowych. Zjazd funkcjonujący w takim miejscu może wpłynąć na ograniczenie płynności oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na tej drodze. Występowanie z kolei elementów zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy G. Co istotne, im większe natężenie ruchu występuje na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. W opinii GDDKiA również manewry skrętne włączania się i wyłączania z ruchu drogi krajowej nr [...], przy tak wysokim natężeniu ruchu stanowią duże zagrożenie dla wszystkich uczestników ruchu. Każdy zjazd z drogi publicznej, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości. W konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu. Z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, iż najczęstszą przyczyną wypadków drogowych są: niedostosowanie prędkości do warunków ruchu i, co należy podkreślić, nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu. Natomiast zdecydowana większość wypadków miała miejsce na drogach takich jaki analizowana droga nr [...] tj. drogach jednojezdniowych, dwukierunkowych. Na tych drogach główną przyczyną wypadków było właśnie nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu. Z kolei ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w latach 2019-2022 r. w km od 264+300 do 265+200 drogi krajowej nr [...] zdarzyły się cztery wypadki, w wyniku których pięć osób zostało rannych. Organ zwrócił nadto uwagę, że przedmiotowa działka nr [...] powstała z podziału pierwotnej działki nr [...], która miała zapewniony dostęp do drogi krajowej nr [...]. Podział ten został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy w S. z 12 marca 2008 r. znak [...], co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny z 9 maja 2008 r. Rep. A Nr [...]. Zdaniem GDDKiA dokonany podział i zmiany tytułu prawnego do nieruchomości nie mogą wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku strony, gdyż to w gestii właściciela nieruchomości leży takie gospodarowanie jej powierzchnią, aby przy dokonaniu podziału zapewnić dostęp do drogi publicznej każdej z nowo powstałych działek istniejącym zjazdem. W ocenie organu, działka skarżącego posiada przy tym alternatywną możliwość zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej (drogi krajowej nr [...]), bez konieczności lokalizacji nowego zjazdu, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na ww. drodze. Powyższe jest możliwe poprzez wykorzystanie już istniejących zjazdów z drogi krajowej nr [...] do działek sąsiednich, tj. nr [...] znajdującego się w km 265+240 (strona prawa) oraz nr [...] znajdującego się w km 265+279 (strona prawa), w wyniku zawarcia porozumienia z właścicielem (właścicielami) jednej z ww. działek i stroną niniejszego postępowania. W przypadku braku porozumienia, służebność można ustanowić poprzez wystąpienie z roszczeniem o jej ustanowienie w postępowaniu przed sądem powszechnym, na podstawie art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 1610, dalej też jako "k.c."). W ocenie GDDKiA istnieje także możliwość utworzenia wspólnego zjazdu dla nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] lub nr [...] i nr [...]. Procedura ta stanowiłaby odrębne postępowanie administracyjne, które może być wszczęte na wniosek właścicieli, bądź użytkowników działek nr [...] i nr [...] o lokalizację wspólnego zjazdu w km ok. 265+245 strona prawa do działek nr [...] i nr [...], z równoczesną likwidacją zjazdu w km 265+240 lub na wniosek właścicieli, bądź użytkowników działek nr [...] i nr [...] o lokalizację wspólnego zjazdu w km ok. 265+250 strona prawa do działek nr [...] i nr [...], z równoczesną likwidacją zjazdu w km 265+279. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad finalnie podkreślił, że mając na uwadze poczynione ustalenia i wyważając słuszny interes w sprawie, kierując się przy tym zasadami bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2024 roku numer [...], skarżący zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 1 k.p.a. polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego spraw, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu stanowi niebezpieczeństwo w ruchu drogowym podczas gdy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających wskazywaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad okoliczność. Zdaniem skarżącego bezspornym jest, że wskazane w decyzji skrzyżowania z drogami gminnymi istnieją. Jednakże skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że znajdują się one w bliskiej odległości od jego nieruchomości. Projektowany zjazd znajdowałby się w środku pomiędzy wskazywanymi przez organ skrzyżowaniami. Na tym odcinku (pomiędzy skrzyżowaniami) istnieją bardzo gęsto posadowione zabudowania, a każde z nich posiada własny zjazdem. Istotnym jest również, że na tym odcinku nie istnieją zabudowania, w których prowadzona jest działalność usługowa, co mogłoby zwiększyć ewentualnie podnoszone przez organ utrudnienia na drodze związane z skrętem. Stworzenie kolejnego zjazdu nie wpłynie w żaden sposób na istniejącą obecnie organizację ruchu, a w szczególności jej płynność. Z kolei wskazywane przez organ natężenie ruchu, tj. 13 890 pojazdów na dobę wynika z faktu, iż droga nr [...] jest drogą dojazdową do miasta S. Kwestią ocenną jest jednakże, czy wskazywane natężenie należy uznać, przy takim rodzaju drogi, za duże czy umiarkowane. W ocenie skarżącego właściwym wyznacznikiem wpływu tego natężenia na bezpieczeństwo jest niewątpliwie podnoszona przez organ ilość wypadków drogowych. Zdaniem skarżącego ilość 4 wypadków na przestrzeni 3 lat nie jest ilością dużą a podnoszona przez organ kwestia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu nie została w sposób dostateczny udowodniona, w tym nie zostało również, że stworzenie kolejnego zjazdu zakłóci dotychczasową organizacje i jej płynność. Odnosząc się natomiast do ustaleń, iż działka o nr ewidencyjnym [...] powstała z podziałki działki o nr ewidencyjnym [...], która miała zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogą nr [...], to w kontekście wymogów określonych w przepisach art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r., określających warunki wydania zgody na lokalizację zjazdu, okoliczność ta, w ocenie skarżącego, nie ma istotnego znaczenia prawnego. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił bowiem art. 29 ust. 4 u.d.p., i to ten przepis wyznaczył granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej a tym samym także określił zakres postępowania wyjaśniającego. W zakresie podnoszonej przez GDDKiA kwestii fakultatywności wyrażenia zgody na zjazd, skarżący podkreślił, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy, rozstrzyganej na gruncie uznania administracyjnego, niezbędne jest wyjaśnienie, dlaczego działki sąsiadujące z jego działką mają bezpośredni zjazd z drogi nr [...], pomimo, iż rzekomo zagraża to bezpieczeństwu ruchu. Brak wyjaśnienia tej kwestii, nie pozwala, w ocenie skarżącego, uznać legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Tymczasem decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i taktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024, poz. 1267 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organ prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. W konsekwencji ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (p. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego, czyli art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych. I tak, zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. (w myśl którego w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi). Jednocześnie, jak stanowi art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Nie budzi wątpliwości, że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. W realiach niniejszej sprawy luz decyzyjny GDDKiA w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. 2022 r., poz.1518, dalej też jako "Rozporządzenie z 2022 roku"). Wprost bowiem w § 55 ust. 2 cyt. rozporządzenia wskazano, że zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Zatem nie ulega wątpliwości, że decyzja organu, w tym przypadku Generalnego Dyrektora, w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać przede wszystkim normy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które tym samym mogą w konsekwencji ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (p. wyrok NSA z 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 232/20). I, w realiach niniejszej sprawy, prawidłowo, w ocenie Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, uznał, że postulowanej przez skarżącego lokalizacji zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], położoną w m. S., stoi na przeszkodzie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na tejże drodze rangi drogi krajowej zaszeregowanej do klasy "droga główna". Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, GDDKiA wykazał, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że lokalizacja na drodze krajowej nr [...] kolejnego zjazdu w postulowanej przez skarżącego lokalizacji, zarówno wpłynie negatywnie na płynność ruchu, jak i będzie powodować zwiększenie prawdopodobieństwa kolizji lub wypadku drogowego w tym miejscu. Przede wszystkim przemawia za tym ustalona w toku postępowania administracyjnego przez GDDKiA okoliczność występowania na relewantnym odcinku drogi krajowej nr [...], będącej, na co należy zwrócić uwagę, droga dojazdową do miasta S., dużego natężenia ruchu drogowego. Zgodnie bowiem z przeprowadzonym w 2020/2021 r. Generalnym Pomiarem Ruchu, wynosiło ono 13 890 pojazdów dobę, przy czym niemalże dziesięć procent ruchu generowały pojazdy ciężarowe (1326 poj./dobę), co do których celnie GDDKiA zauważył, że z uwagi na ich gabaryty (co wpływa w naturalny sposób chociażby na kwestię wydłużenia drogi hamowania), stanowią one potencjalne źródło znacznie większego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Rację ma zatem GDDKiA, że przy tak dużym natężeniu ruchu drogowego, w tym pojazdów ciężarowych, każdy zjazd z drogi publicznej, stanowi istotnie potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, wymuszając przede wszystkim na uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości. Ponadto, co jest kluczowe w realiach niniejszej sprawy, tak wysoki stopień natężenia ruchu nakłada się na określone realia miejsca, w którym, skarżący planuje umiejscowić zjazd. Zgromadzony przez GDDKiA materiał dowodowy potwierdza bowiem ustalenia tegoż organu poczynione w zaskarżonej decyzji, że projektowany zjazd zwykły miałby znajdować się pomiędzy skrzyżowaniami drogi krajowej nr [...] z drogami gminnymi - ul. [...] i ul. [...] w km ok 264+995 oraz ul. [...] i ul. [...] w km ok 265+415. Tymczasem przywołany powyżej § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. wyklucza, co do zasady, możliwość zaprojektowania zjazdu w obszarze skrzyżowania, uznanego przez ustawodawcę za miejsce, które zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Oczywiście GDDKiA ma przy tym rację, że skrzyżowanie jest miejscem gdzie użytkownicy drogi muszą podejmować decyzję dotyczącą zmian prędkości, zmian kierunku jazdy, wyboru trasy oraz prowadzić obserwację zachowań innych uczestników ruchu lokalizacja zjazdu w takim miejscu może przyczynić się do popełnienia błędu kończącego się niebezpiecznym zdarzeniem drogowym. W niniejszej sprawie zatem, pomijając, że skarżący planuje umiejscowić zjazd do swojej działki w obszarze skrzyżowania, co w świetle brzmienia aktualnie obowiązującego przepisu § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r., nie jest dopuszczalne, to dodatkowo ma to mieć miejsce na drodze krajowej o dużym natężeniu ruchu, w tym także pojazdów ciężarowych i to w sytuacji, gdy droga nr [...] jest drogą jednojezdniową - dwukierunkową. A to na tego typu drogach, jak zasadnie skonstatował GDDKiA, ma miejsce większość wypadków, których główną przyczyną było przede wszystkim nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu. Nadto, w ocenie Sądu, za wyrażeniem zgody na proponowany przez skarżącego zjazd nie może przemawiać podnoszona w skardze okoliczność, że na odcinku drogi nr [...], pomiędzy opisanymi powyżej skrzyżowaniami, istnieją już posadowione zabudowania, a każde z nich z własnym zjazdem. Otóż, w ocenie Sądu, fakt ten potwierdza wręcz stanowisko GDDKiA, gdyż wiedzą o charakterze notoryjnym jest, że istnienie obok siebie kilku zjazdów zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym (p. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99). Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym rośnie bowiem wraz ze wzrostem ilości punktów kolizyjnych tworzonych poprzez budowę kolejnych zjazdów w danym obszarze. Jednocześnie sama kwestia zasadności lokalizowania i funkcjonowania dotychczasowych zjazdów w sąsiedztwie zjazdu planowanego przez skarżącego jest przy tym irrelewantna z punktu widzenia tej konkretnej sprawy, poddanej kontroli sądu administracyjnego. Rozpatrzenie każdego wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma bowiem charakter indywidualny, uzasadniony konkretnymi okolicznościami, zatem uzyskanie przez inne osoby uprzednio zgody na lokalizację zjazdów z tej samej drogi, nie może przemawiać za uwzględnieniem wniosku skarżącego (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 625/13). Abstrahując przy tym od podstawowej kwestii, czyli wykazania przez GDDKiA naruszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, poprzez umiejscowienie zjazdu z drogi krajowej nr [...] w proponowanej przez skarżącego lokalizacji, zasadnie organ ten wskazał na inną możliwość skomunikowania nieruchomości skarżącego z drogą krajową, w sytuacji, w której działka nr [...] powstała z podziału pierwotnej działki nr [...], która miała zapewniony dostęp do drogi krajowej nr [...]. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2020 roku sygn. akt I OSK 4108/18, nie sposób przyjąć, aby każdy podział nieruchomości posiadającej zjazd z drogi krajowej na kilka innych rodził powinność zarządcy drogi zapewnienia tym nieruchomościom zjazdu z drogi krajowej. Miałoby to bowiem wysoce negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a droga krajowa utraciłaby swój charakter, stałaby się w dużej mierze drogą lokalną. Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności w ruchu drogowym na drodze krajowej, zasadnym jest, aby dojazd do nowo wydzielonej działki odbywał się w oparciu o istniejący dojazd do działki pierwotnej (przed podziałem). Podział działki pierwotnej na nowo wydzielone działki bez rozwiązania problemu dojazdu do drogi krajowej – stwarza po stronie właścicieli działek istotne problemy - ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej. Tym samym, wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze, kwestia powyższa, związana z wykazaniem przez GDDKiA alternatywnej możliwości dojazdu do działki powstałej wskutek podziału innej działki, dysponującej już zjazdem z drogi publicznej, jest ewidentnie skorelowana z wynikającymi zarówno z ustawy o drogach publicznych, jak i wspomnianego przepisu § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r., wymogami zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ, odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki skarżącego, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., szczegółowo wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zwłaszcza bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz kwestię istnienia innej możliwości dojazdu do tejże nieruchomości. Skarżący ma prawo korzystania z uprawnień przysługujących mu względem spornej nieruchomości, jednak lokalizacja zjazdu zwykłego z drogi publicznej podlega omówionym powyżej ograniczeniom prawnym, które organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo zebrał a następnie rozpatrzył zebrany materiał dowodowy, który był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny Organ prawidłowo dokonał jego subsumpcji pod mające zastosowanie w tej sprawie przepisy prawa materialnego, wskazane w zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 13