I OSK 625/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1464/12 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1464/12 oddalił skargę A. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 30), po rozpatrzeniu wniosku A. T., nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. G., gmina G.. W uzasadnieniu organ podał, że działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...] oraz nie posiada obecnie zjazdu z tej drogi. Na działce zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Działka nr [...] stanowi własność A. T. i M. Z. i nabyta została w drodze spadku po zmarłych B. i J. T.. Powstała w wyniku podziału działki pierwotnej nr [...] stanowiącej własność A. T. i M. Z.. W wyniku powyższego podziału działek nr [...] i [...] (własność A. T. i M.Z.) wydzielono działki nr [...]. Działka [...] posiada w stanie obecnym zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...]. Teren obejmujący działki nr [...] stanowił własność J. T. i posiadał połączenie z [...] poprzez zjazd indywidualny zlokalizowany w rejonie istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego. Po przeprowadzonym podziale, powyższy zjazd pozostał przy działce nr [...], natomiast nie został uregulowany dojazd do pozostałych wydzielonych działek. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. działka nr [...] położona jest na terenie o symbolu D.8.M - teren zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowej z usługami, dla którego ustalenia planu nie precyzują kwestii obsługi komunikacyjnej. Ponadto organ wskazał, że zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr [...] na całej swej długości została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Drogi tej klasy służą do prowadzenia ruchu tranzytowego oraz charakteryzują się występowaniem wysokich prędkości miarodajnych oraz dużym udziałem w strukturze rodzajowej ruchu pojazdów ciężkich (typu TIR). Natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku [...] zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z roku 2010 wynosiło około 10,5 tys. pojazdów na dobę (w tym około 0,8 tys. poj./dobę stanowią pojazdy ciężkie). Organ powołując się na § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie uznał, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi tej klasy, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Zdaniem organu w rozpatrywanym przypadku nie ma uzasadnienia zastosowanie odstępstwa i wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej do wnioskowanej działki, ponieważ działka ta posiada możliwość pośredniego połączenia z drogą krajową nr [...] poprzez istniejący zjazd do działki nr [...], a obsługujący pierwotnie teren przed podziałem (działki [...]). Jednocześnie organ wskazał, że takie rozwiązanie wymaga ustanowienia służebności przejazdu w trybie umownym lub wydzielenia drogi koniecznej przez działkę [...] powstałą z podziału działki nr [...] w postępowaniu przed sądem powszechnym w trybie art. 145 kodeksu cywilnego. Jednocześnie organ zaznaczył, że wydając przedmiotową decyzję kierował się przede wszystkim względami bezpieczeństwa ruchu drogowego przedkładając słuszny interes społeczny ponad interes strony. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku A.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r., podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzuconego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszenia czynnego udziału strony – art. 10 k.p.a., organ stwierdził, że rozpatrując sprawę po raz pierwszy przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W związku z powyższym organ zawiadomieniem z dnia 29 lutego 2012 r., powiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Strony nie skorzystały z tego prawa. Ponadto podkreślił, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o materiał dowodowy, który został dostarczony przez strony postępowania. Ustosunkowując się do zarzutu nieprzeprowadzenia wizji w terenie organ stanął na stanowisku, że fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy z drogi klasy GP, są znane zarządcy drogi jako organowi specjalistycznemu z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, w związku z czym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 77 § 4 k.p.a., w świetle którego fakty znane organowi z urzędu nie wymagają przeprowadzenia dowodu. Natomiast w zakresie zarzuconego naruszenia art. 7 k.p.a. organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy (m in. kopia mapy zasadniczej, wydruk treści księgi wieczystej nr [...]), pozwolił na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji oraz podjęcie orzeczenia uwarunkowanego obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Ponadto organ wskazał, że jego decyzja ma charakter uznaniowy przy czym organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, zaś każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Z uwagi na powyższe wyważając słuszny interes w sprawie, organ przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. T., zarzucając naruszenie: - § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że nie jest możliwe zlokalizowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ew. [...], jako że zagraża ono bezpieczeństwu w ruchu publicznym, zaś możliwe i wystarczające będzie ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę [...], w czasie gdy zlokalizowanie zjazdu na działkę [...] nie utrudni ruchu, zaś prawidłowe ustalenie stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż ustanowienie takiej służebności przy uwzględnieniu stanu zabudowy działek jest niemożliwe; - art. 7 i art. 77 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez całościowego zebrania materiału dowodowego celem dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie z góry, iż lokalizacja zjazdu do działki nr [...] zagrażać będzie bezpieczeństwu w ruchu na drodze [...] oraz możliwe jest skomunikowanie drogi krajowej nr [...]z działką [...] przez ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...], w czasie gdy ocena owego stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu nastąpiła bez odwołania do opinii specjalistów, przeprowadzenia wizji lokalnej, a wyłącznie w oparciu o uznanie i "prywatną" wiedzę organu, zaś ustanowienie służebności drogi koniecznej w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest niemożliwe bez likwidacji budynku gospodarczego, zasypania studni i zmiany położenia budynków na gruncie, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego; - art. 8 kpa, poprzez naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania obywateli polegające na wybiórczym udzielaniu zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi krajowej [...] przy zaistnieniu tych samych okoliczności, które w niniejszym stanie faktycznym skutkowały odmową udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Skarżący podniósł, że konieczność wystąpienia z wnioskiem o wydanie określonego zezwolenia pojawiła się w związku z postępowaniem o zniesienie współwłasności, które toczy się przed Sądem Rejonowym w W., sygn. akt I Ns [...] oraz w związku z brakiem możliwości ustanowienia służebności drogi, ponieważ zabudowa na działce [...] jest tak zwarta, iż niemożliwym staje się ustanowienie służebności drogi koniecznej bez wyburzenia określonych zabudowań i reorganizacji budynków na gruncie, co wiązałoby się ze znacznymi wydatkami i trudnościami. Jednocześnie brak jest możliwości wykorzystania drogi klasy D lub L do obsługi przedmiotowej nieruchomości, bo takich brak oraz nie istnieje inna prawna możliwość bezpośredniego przejazdu z działki nr [...] na drogę nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd wskazał, że z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wynika, iż budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę, jednakże w ust. 4 w/w przepisu ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Ewentualne wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu, bądź jej odmowa następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że to organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. W sprawach, w których wydawane decyzje oparte są na tzw. "uznaniu administracyjnym" kontrola Sądu jest ograniczona do ustalenia: czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ w postępowaniu badał zindywidualizowane przesłanki oraz, czy przy wydaniu decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Warunki stosowania zjazdów z drogi klasy GP określa § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 395/07 (publ. LEX nr 344919), Sąd wskazał, że dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji, organ winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki. W rozpatrywanej sprawie organ przyznał rację nadrzędną względom bezpieczeństwa i wskazał, że droga krajowa nr [...], przy której miałby być usytuowany zjazd należy do dróg klasy GP o dużym natężeniu ruchu - w roku 2010 r. 10562 poj./dobę. W ocenie organu każdy dodatkowy zjazd na takiej drodze stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżący w skardze zakwestionował dowód, który stanowił podstawę takiej oceny, tj. dane z Generalnego Pomiaru Ruchu z 2010 r., i zarzucił, że opinia w przedmiocie natężenia ruchu ma charakter arbitralny, albowiem nie pochodziła od biegłego, nadto nie została skonfrontowana z ilością kolizji w tym miejscu, ani nie poprzedzała jej wizja lokalna. W ocenie Sądu, kwestionowanie dowodu z danych uzyskanych z Generalnego Pomiaru Ruchu z 2010 r., jako dowodu nieobiektywnego i niekompetentnego jest nieuzasadnione. Generalny Pomiar Ruchu z 2010 r., został wykonany na istniejącej sieci dróg krajowych, w 1793 punktach pomiarowych na podstawie zarządzenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 października 2009 r. w przedmiocie organizacji i przeprowadzania Generalnego Pomiaru Ruchu w 2010 r. Jego wyniki, w ocenie Sądu, są wiarygodnym źródłem informacji. Organ dokonujący pomiaru jest organem wyspecjalizowanym, a dokonany pomiar i sposób jego prowadzenia miały umocowanie w wyżej wymienionym akcie prawnym. Zgodnie z art. 84 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Organ, jak wynika z uzasadnienia decyzji niezbędne informacje posiadał. Jest organem wyspecjalizowanym w zakresie inżynierii ruchu i w ramach dostępnych mu z urzędu własnych opracowań miał dostęp do danych pomocnych dla wydania rozstrzygnięcia. Sąd zauważył, że skarżący w istocie nie ustosunkował się do ustaleń organu, a jedynie ogólnie zarzucił w odwołaniu, że w postępowaniu "nie przeprowadzono wizji w terenie, nie uzyskano opinii biegłego". W skardze pełnomocnik skarżącego wskazał tylko, że "nie jest możliwe wydanie rzetelnej i definitywnej decyzji bez odwołania się do wiedzy specjalisty, tj. biegłego z zakresu ruchu drogowego mogącego rozważyć wszelkie okoliczności przemawiające za możliwością lokalizacji zjazdu z drogi [...] na działkę [...]. Brak takiego dowodu pozwala uznać, że nie wykazano w sposób prawidłowy w toku postępowania administracyjnego przesłanki zagrożenia ruchu drogowego". Ta wypowiedź pełnomocnika także nie jest polemiką z ustaleniami organu, a jedynie wyrażonym przekonaniem, iż w sprawie zapadłoby inne rozstrzygnięcie, gdyby przesłanki zagrożenia oceniał biegły. Jednak kwestia oceny istnienia zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym w tej sprawie należy do organu i stanowi jeden z elementów, mających wpływ na sposób rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach tej sprawy nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, nie dezawuuje sposobu ustaleń organu. Sąd stwierdził, że nie zasługują na akceptację i te zarzuty skargi, w których Strona odwołuje się do sytuacji innych użytkowników tej samej drogi i podnosi, że istnieje tam szereg zjazdów do pozostałych posesji. Jak słusznie wskazuje organ, mnożenie ilości zjazdów położonych przy takiej drodze spowodowałoby, że droga ta utraciłaby charakter drogi głównej przyspieszonego ruchu (GP) i nie mogłaby spełniać celów dla niej przewidzianych. Za prawidłowe i logiczne należy, zatem uznać argumenty organu, który wskazuje, że dodatkowy zjazd zlokalizowany na odcinku drogi krajowej [...] będzie stanowił dodatkowy punkt kolizji zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz ograniczał płynność tego ruchu. Według Sądu prawidłowo także organ ocenił indywidualną sytuację strony. Organ wskazał, że potrzeba lokalizacji zjazdu do działki [...] położonej przy drodze publicznej [...] przy ul. [...] w G. jest uzasadniona podziałem nieruchomości. Działka nr [...], tak jak sąsiadująca z nią działka [...] powstały w wyniku podziału działek pierwotnych nr [...], stanowiących własność A. T. i M.Z. – uczestniczki postępowania. Teren obejmujący działki nr [...] przed podziałem posiadał połączenie z [...] poprzez zjazd indywidualny. Po przeprowadzonym podziale, powyższy zjazd pozostał przy działce nr [...], natomiast nie został uregulowany dojazd do pozostałych powstałych w wyniku podziału działek. Ponadto w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu skarżącego, organ nie przesądził o możliwości ustanowienia na działce nr [...] służebności drogi koniecznej, albowiem nie mógł tego uczynić. Tę kwestię właściciele działek mogą rozstrzygnąć samodzielnie lub w wyniku postępowania sądowego, może to uczynić sąd powszechny. Organ stwierdził tylko potencjalną możliwość takiego sposobu rozwiązania problemu komunikacji działki [...] z drogą publiczną, mając na uwadze istniejący przed podziałem stan faktyczny oraz okoliczność, że na dzień wydania decyzji obie nieruchomości stanowią współwłasność Skarżącego A. T. i Uczestniczki M. Z.. Takiemu rozumowaniu nie można zarzucić nieprawidłowości. Konkludując Sąd stwierdził, że w zaistniałej sytuacji, rozważając sprzeczność pomiędzy interesem społecznym a indywidualnym, organ zasadnie dał prymat interesowi społecznemu. Kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego ma tu znaczenie priorytetowe. Jest oczywistym, że istnienie dwóch odrębnych zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.T.. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie pełnej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz nie rozważenie i zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich stawianych w skardze administracyjnej zarzutów, czym analiza zaskarżonej decyzji okazała się być pobieżna i ogólna bez odniesienia się do całości materiału dowodowego. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. polegający na nie uchyleniu decyzji GDDKiA, pomimo, że w toku postępowania organ nie zbadał całego materiału dowodowego, tj. nie przeprowadził wnioskowanych dowodów w skardze i nie rozważył w sposób właściwy zebranych dowodów w sprawie mając na uwadze zasadę uwzględnienia słusznego interesu stron w postępowaniu i zaufania do działania organów administracyjnych. 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 maja 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 43, poz. 430) polegające na przyjęciu, iż usytuowanie zjazdu publicznego stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w sytuacji gdy brak jest innej możliwości dojazdu do posesji. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący w pkt II skargi z dnia 10 maja 2012 r. zarzucił naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania obywateli polegającego na wybiórczym udzieleniu zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] przy zaistnieniu tych samych okoliczności, które w niniejszym stanie faktycznym skutkowały odmową udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Kwestię tę zbagatelizował i całkowicie pominął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powielając uchybienia organu administracyjnego. Tymczasem do wszystkich stawianych zarzutów Sąd jest zobowiązany się odnieść w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, dokonując pełnego omówienia zajętego stanowiska Ponadto skarżący wskazał, że Sąd uznał dane pochodzące od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w postaci Generalnego Pomiaru Ruchu z 2010 r. za w pełni wiarygodne oraz przekonywujące, dostateczne dla wydania wiążącej decyzji, odpowiadającej prawu, podczas gdy tego rodzaju dowód ma charakter wybiórczy, bez przeprowadzenia dalszych dowodów, w tym dowodu z wizji lokalnej. Zdaniem skarżącego na ocenę bezpieczeństwa w ruchu składa się kilka czynników jak dozwolona prędkość, ilość wypadków, kolizji, lokalizacja, zabudowanie, nie zaś wyłącznie natężenie ruchu. Dokonanie oceny zasadności decyzji organu administracyjnego w oparciu o jeden dokument, poświęcony konkretnemu zagadnieniu (natężenie ruchu) powoduje, iż wydane rozstrzygnięcie nie jest obiektywne i kompletne. Kwestia możliwości bądź braku zjazdu winna zostać oceniana globalnie przy uwzględnieniu wielu czynników, bowiem tylko taka ocena gwarantuje wydanie rzetelnej i sprawiedliwej decyzji. Twierdzenie Sądu jakoby skarżący nie ustosunkował się do ustaleń organu, a jedynie ogólnie zarzucił w odwołaniu, że w postępowaniu nie przeprowadzono wizji w terenie, nie uzyskano opinii, nie jest zasadne. Właśnie te dwa dowody miały za zadanie wykazać, iż sama wiedza organu, chociaż rozległa, nie daje podstaw dla pełnej, kompleksowej oceny konkretnej sytuacji, czyniąc decyzję organu arbitralną. Tym samym nie przeprowadzenie wnioskowanych w skardze dowodów w tym dowodu z oględzin, dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Sądu Rejonowego w W. i nie rozważenie w sposób właściwy zebranych dowodów w sprawie mając na uwadze zasadę uwzględnienia słusznego interesu stron w postępowaniu i zaufania do działania organów administracyjnych, stanowiło uchybienie przepisom postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. Ponadto skarżący kasacyjnie zauważył, że skardze podnosił kwestię braku możliwości dojazdu do posesji, gdyż wiązałoby się to z potrzebą wyburzenia budynku stodoły. Bliskość zabudowy jaka dzieli dwa budynki mieszkalne oraz budynek stodoły położone na gruncie, który nie został jeszcze podzielony, sprawia, że w chwili obecnej nie ma możliwości dojazdu do budynku mieszkalnego należącego do M. Z.. Okoliczności tej w żaden sposób nie zmieni ustanowienie drogi służebnej, gdyż żaden pojazd nie zdoła przejechać pomiędzy budynkiem należącym do M. Z., a budynkiem stodoły. Jedyną zatem możliwością dojazdu do posesji M. Z. jest zatem proponowany zjazd od drugiej strony budynku mieszkalnego. Sąd pierwszej instancji okoliczności tej nie poświęcił większej uwagi, wskazując jedynie, że brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej uzasadnia ustanowienie drogi koniecznej. Stanowisko to jest powierzchowne i nie odnosi się w żadnym razie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 maja 1999 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 43, poz. 430), który zakłada możliwość usytuowania zjazdu, gdy brak jest innej możliwości dojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270), powoływanej dalej jako " p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołuje się na obie podstawy określone w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Podniesione w skardze kasacyjnej, w ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dotyczą nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi a także nieprzeprowadzenia przez organ administracji dowodu z oględzin i dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Sądu Rejonowego w W. dotyczącej zniesienia współwłasności oraz oparcie ustaleń dotyczących bezpieczeństwa ruchu wyłącznie na danych z Generalnego Pomiaru Ruchu za rok 2010. Naruszenie art. 134§1 i art. 141§ 4 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej uzasadniono pominięciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podnoszonego w skardze do tego Sądu zarzutu naruszenia zasady bezstronności i równego traktowania obywateli polegającego na wybiórczym udzielaniu zezwoleń na lokalizację zjazdu przy zaistnieniu tych samych okoliczności ( udzielono zgody na lokalizację zjazdu do szkoły podstawowej, do sklepu spożywczego). Odnośnie do wskazanych powyżej zarzutów zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraził stanowisko stwierdzając, iż " nie zasługują na akceptację i te zarzuty skargi, w których strona odwołuje się do sytuacji innych użytkowników tej samej drogi i podnosi, że istnieje tam szereg zjazdów do pozostałych posesji." Sąd wyjaśnił przy tym, że mnożenie ilości zjazdów położonych przy drodze głównej przyspieszonego ruchu spowodowałoby, że droga nie mogłaby spełniać celów dla niej przewidzianych, a dodatkowy zjazd stanowiłby dodatkowy punkt kolizji zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dodać należy, że rozpatrzenie każdego wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter indywidualny uzasadniony konkretnymi okolicznościami i w ramach postępowania organ ma obowiązek odnieść się do konkretnego wniosku, rozpatrzyć go i należycie uzasadnić. Sama zaś podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność udzielenia zgody na lokalizację zjazdu do szkoły podstawowej, czy sklepu spożywczego nie przemawia za uwzględnieniem wniosku skarżącego, gdyż o ile rzeczywiście udzielono zgody tym podmiotom, to odbyło się to w odrębnym postępowaniu w określonych okolicznościach konkretnej sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji odniósł się także do zarzutu niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego specjalisty z zakresu ruchu drogowego. W tej kwestii Sąd stwierdził, że organ posiadał niezbędne informacje, jest organem wyspecjalizowanym w zakresie inżynierii ruchu i w ramach dostępnych mu z urzędu własnych opracowań miał dostęp do danych pomocnych do wydania rozstrzygnięcia. Stanowisko Sądu jest trafne w kontekście uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji odmawiając udzielenia zezwolenia miał na względzie, że droga krajowa nr [...] na całej swej długości, co jest bezsporne, została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), a natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku [...] wynosi 10,5 tys. pojazdów na dobę (w tym 0,8 tys. stanowią pojazdy ciężkie). Wyliczenia te nie są gołosłowne, gdyż wynikają z Generalnego Pomiaru Ruchu z 2010 roku. Rację ma autor skargi kasacyjnej, gdy twierdzi, że na ocenę bezpieczeństwa w ruchu drogowym składa się szereg czynników takich, jak np. dozwolona prędkość. Trudno jednak zgodzić się z przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacją podważającą wiarygodność danych uzyskanych w wyniku Generalnego Pomiaru Ruchu. W sytuacji, gdy droga krajowa klasy GP służy do prowadzenia ruchu tranzytowego, ze znaczącym udziałem pojazdów ciężarowych, z dopuszczalną prędkością przewidzianą dla tego rodzaju dróg określenie natężenia ruchu ma zasadniczy wpływ na ocenę dopuszczalności wydania decyzji dopuszczającej lokalizację kolejnego zjazdu z tej drogi. Odnośnie nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zebrana w sprawie dokumentacja była wystarczająca do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Istotnie w aktach sprawy znajdują się kopie mapy zasadniczej i zdjęcia, z których wynika również stan posadowienia budynków na działce nr [...]. Zebrana dokumentacja była wystarczająca do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej bada sąd powszechny a nie organ administracji. Wymaga również podkreślenia, że do zaistniałej sytuacji doprowadziły podziały nieruchomości dokonywane na wniosek właścicieli. Z kopii mapy zasadniczej (k.72 akt adm.) wynika, że zaprojektowano dojazd do działki [...] przez działkę [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, że bliskość zabudowy, odległość jaka dzieli dwa budynki mieszkalne oraz budynek stodoły sprawia, że nie jest możliwie ustanowienie drogi koniecznej. Jednakże kwestia oceny możliwości ustanowienia drogi koniecznej nie leży w kompetencjach ani Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ani nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika natomiast, że wnioskujący jest współwłaścicielem obu sąsiadujących ze sobą działek, z których jedna ma bezpośredni dostęp do drogi krajowej, na kopii mapy zasadniczej przedstawiającej działki nr [...] i [...] ( k.72) naniesiona została służebność drogi (projektowany dojazd do działki [...] ). Nietrafne są także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia norm prawa materialnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia podnoszonych w skardze kasacyjnej przepisów art. 29 ust.4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 maja 1999 r. jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zatem przepisy tej ustawy nie określają przesłanek, od których zależy udzielenie zgody przez zarządcę drogi lub jej odmowa. Warunki techniczne, o których mowa w tym przepisie określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Na drodze klasy GP (jaką jest droga krajowa nr [...]) zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Nie można też pominąć, że jedną z głównych zasad wyrażoną w § 77 wymienionego wyżej rozporządzenia jest to, że zjazd z drogi powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Wskazać również należy, że natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...] jest bardzo duże, a im większy ruch na drodze tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji, przy skręcaniu pojazdu z drogi na zjazd i ze zjazdu na drogę, jest większe. Dlatego urządzenie dodatkowego zjazdu z drogi ograniczyłyby płynność ruchu i stanowiłyby kolejne źródło kolizji w szczególności w sytuacji zorganizowanego już zjazdu na sąsiedniej nieruchomości. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie doszło do kolizji interesu strony i interesu społecznego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy orzekające w uzasadnieniu podjętych decyzji wyjaśniły w sposób wystarczający dlaczego miały na względzie interes społeczny, przypisując priorytetowe znaczenie kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.