VI SA/Wa 2809/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nogal Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) Protokolant ref. Aleksandra Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Skarżącego S. R. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (Organ) zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2024 r. nr [...] na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 i art. 13l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 32 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j i art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 180 ze zm.) nałożył na S. R. (Skarżący) karę pieniężną w wysokości 1.500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem (ciągnikiem samochodowym) nr rej. [...] w dniu [...] października 2021 r. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Organ ustalił, że Pojazd, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 12 ton, poruszał się w dniu [...] października 2021 r. po płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) - węzeł K. Kontrolowany pojazd został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej Krajowej Administracji Skarbowej (SPOE KAS), jednak do konta rozliczeniowego nie przypisano urządzenia umożliwiającego pobór opłaty, co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Przejazd został udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego i zapisany pod numerem ewidencyjnym [...]. Właścicielem pojazdu w chwili stwierdzenia naruszenia był Skarżący. Pismem z 28 czerwca 2022 r. Organ zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia zarejestrowanego podczas ww. przejazdu, pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a. W pismach z 6 i 22 lipca 2022 r., 18 października 2022 r., 14 listopada 2022 r. i 4 stycznia 2023 r. Skarżący wskazywał że przyczyną braku opłaty za kontrolowany przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej było nieprawidłowe działanie elektronicznego systemu poboru opłat SPOE KAS, na co wskazywała informacja znajdująca się na stronie operatora tego systemu, zgodnie z którą w początkowym okresie funkcjonowania systemu stosowane będzie pouczanie, nie zaś karanie. Ponadto Skarżący posiadał wymagane przepisami prawa urządzenia, które zainstalował w pojazdach i chciał z nich korzystać. W związku z powyższym Organ wystąpił do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej - podmiotu odpowiedzialnego za pobór opłaty elektronicznej, o udzielenie niezbędnych wyjaśnień związanych z kontrolowanym przejazdem, mających na celu ustalenie powodów zarejestrowania naruszenia oraz prawidłowości działania SPOE KAS. Operator Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS pismem z 3 kwietnia 2023 r. udzielił odpowiedzi wskazując, że w dniu naruszenia nie stwierdzono awarii działania SPOE KAS, a urządzenie kontrolne działało poprawnie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ przedstawił treść przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia i stwierdził, że pomimo zarejestrowania kontrolowanego pojazdu w systemie SPOE KAS, z aktywnym kontem użytkownika nie powiązano aktywnego urządzenia służącego do poboru opłat. Ponadto opłata nie była uiszczania z wykorzystaniem usługi EETS. Tym samym doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Kontrolowany pojazd został zarejestrowany przez Skarżącego na koncie typu przedpłaconego w dniu 6 października 2021 r., zaś urządzenie pokładowe OBU nr [...] zostało przypisane do ww. pojazdu oraz aktywowane w dniu 3 grudnia 2021 r., tj. po zarejestrowanym naruszeniu. Nadto operator SPOE KAS poinformował, iż w dniu ww. naruszenia nie stwierdzono awarii działania SPOE KAS, a urządzenie kontrolne działało prawidłowo. Jednocześnie Organ wskazał, że Skarżący złożył reklamację w dniu 5 października 2021 r., tj. przed datą zarejestrowania w systemie ww. pojazdu. W konkluzji Organ stwierdził, że brak technicznej możliwości zarejestrowania się w SPOE KAS nie stanowi przesłanki umożliwiającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie ustawowych obowiązków. Użytkownik decydując się na korzystanie z dróg płatnych bez wypełnienia ustawowych obowiązków, świadomie naraża się na konsekwencje związane z naruszeniem prawa. Dlatego Organ nie znalazł przesłanek do zastosowania art. 189f oraz art. 189e k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżył powyższą decyzję w całości wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie 1) art. 6 i art. 7 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i uznaniu, że Skarżący ze swojej winy nie uiścił opłaty; 2) art. 75 w zw. z art. 78 k.p.a. polegające na niedopuszczeniu istotnych dla wyjaśnienia sprawy dowodów; 3) art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przez co Organ niewłaściwie ocenił materiał dowodowy oraz nie rozpatrzył reklamacji złożonej przez Skarżącego; 4) art. 13 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 i art. 13l ustawy o drogach publicznych, ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, że Skarżący zobowiązany jest do zapłaty kary pieniężnej, w sytuacji gdy nie ze swojej winy nie uiścił opłaty. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Skarżący wskazał także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 lutego 2024 r. VI SA/Wa 4706/23 uwzględnił jego skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że Organ nie wziął pod uwagę reklamacji złożonej przez Skarżącego i w zupełności ją zignorował, przez co naruszył podstawowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powołanym kryterium Sąd stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem z następujących powodów. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (...). Stosownie do treści art. 13k ust. 4 ustawy o drogach publicznych, podmiotem odpowiedzialnym w ww. zakresie jest właściciel, posiadacz albo użytkownik pojazdu samochodowego, którym poruszano się po płatnych odcinkach dróg krajowych. Należy podkreślić, że odpowiedzialność za naruszenie określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych obowiązku ponoszenia przez korzystającego z dróg publicznych opłat za przejazd po drogach krajowych pojazdu samochodowego ma charakter obiektywny. Przesłankami tej odpowiedzialności są bowiem jedynie przejazd po drodze krajowej objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej i nieuiszczenie opłaty za ten przejazd. Nie oznacza to jednak automatyzmu w działaniu Organu i nie zwalnia go z obowiązku prawidłowego, tj. zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego kompleksowej oceny. Stosowanie przepisów o nałożeniu kary pieniężnej nie może prowadzić do rezultatu, który byłby niezgodny z prawem. Odrzucenie a priori możliwości zwolnienia podmiotu od odpowiedzialności administracyjnej byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasadą bezpieczeństwa prawnego i zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, znajdującymi swój wyraz również w art. 8 § 1 k.p.a. (vide wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 4796/23 i przywołane tam orzecznictwo, w tym: wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1191/10 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03). W ocenie Sądu, Organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (vide wyrok z 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84). Realizacja wskazanego wymogu przez Organ rozstrzygający w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, stanowi podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji o wymierzeniu tej kary. W omawianej kategorii spraw, nałożenie na podstawie ww. przepisu kary pieniężnej mogą więc uzasadniać tylko i wyłącznie takie ustalenia, które znajdując odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy i zebranych w niej dowodach jednoznacznie wskazują, że dany podmiot zrealizował swoim działaniem/zaniechaniem znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie, tj. wykonując przejazd pojazdem samochodowym po drodze krajowej lub jej odcinku, za który pobierana jest opłata elektroniczna, przejazd ten wykonywał bez uiszczenia tej opłaty (vide wyrok NSA z 25 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 693/18). Z powyższego wynika zatem, że obowiązkiem organu w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego było ustalenie, czy kontrolowany pojazd poruszał się po płatnym odcinku drogi, czy był wyposażony w urządzenie służące do uiszczania opłaty elektronicznej, a także, czy uiszczono opłatę za zrealizowany przejazd w dacie i godzinie wynikającej z treści zaskarżonej decyzji, (w tej sprawie w dniu 22 października 2021 r. na płatnym odcinku drogi [...] – M. (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) - węzeł K., wyszczególnionym w pkt 2 lit. a załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne i wynika z akt sprawy, że w dniu [...] października 2021 r. pojazd należący do Skarżącego poruszał się po ww. płatnym odcinku drogi krajowej, co zostało zarejestrowane i udokumentowane zdjęciem z urządzenia kontrolnego zainstalowanego na bramownicy. Pojazd ten posiadał dopuszczalną masę całkowitą przekraczającą 3,5 tony. Za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna, ponieważ pomimo zarejestrowania pojazdu w systemie SPOE KAS, z aktywnym kontem użytkownika nie powiązano aktywnego urządzenia służącego do poboru opłat. W toku postępowania Organ ustalił, że pojazd ten został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłat KAS w dniu 6 października 2021 r. Do tego pojazdu urządzenie pokładowe zostało natomiast przypisane i aktywowane dopiero w dniu 3 grudnia 2021 r., tj. po zarejestrowanym naruszeniu. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący w toku postępowania wyjaśniał, że niespełnienie obowiązku i nieuiszczenie opłaty elektronicznej wynikało z problemów technicznych występujących po wdrożeniu nowego systemu opłat drogowych e-Toll. Wskazywał, że we wrześniu 2021 r. zostały zamówione i zainstalowane czytniki [...] z firmy [...], jednakże w początkowej fazie działania systemu zarówno operatorzy jak i przedsiębiorcy borykali się z problemami z rejestracją i działaniem systemu. Trudności dotyczyły również dostępu do kont firmowych. Uzyskanie pomocy było trudne, gdyż pracownicy Punktów Obsługi Klienta nie zawsze dysponowali wystarczają wiedzą i umiejętnościami. To samo dotyczyło kontaktów z infolinią e-Toll. Użytkownik był pozostawiony sam sobie, bez narzędzi pozwalających rozwiązać problem. Wyjaśnienia te potwierdza treść pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Poboru Opłat Drogowych w Ministerstwie Finansów z dnia 3 kwietnia 2023 r., gdzie wskazano, że Skarżący zgłaszał problemy z zakupionymi urządzeniami OBU, jednakże na zgłoszenie to nie udzielono odpowiedzi ze względu na bardzo dużą liczbę wniosków. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, o ile prawidłowo, celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, Organ wystąpił do Departamentu Poboru Opłat w Ministerstwie Finansów z prośbą o wskazanie: czy w dniu 22 października 2021 r. odnotowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu, czy wskazane urządzenie kontrolne działało prawidłowo oraz czy bezpośrednio przed lub po ww. dniu użytkownik składał reklamację w związku z niesprawnym działaniem Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS i czy została ona uwzględniona, ewentualnie o wskazanie przyczyn jej nieuwzględniania, o tyle po uzyskaniu odpowiedzi, Organ nieprawidłowo ograniczył się jedynie do przytoczenia w treści decyzji odpowiedzi z Ministerstwa Finansów udzielonej w ww. piśmie z 3 kwietnia 2023 r. Skoro – jak wskazano w powołanym piśmie z 3 kwietnia 2023 r. – na zgłoszenie Skarżącego o problemach z dodaniem zakupionych urządzeń OBU nie udzielono odpowiedzi ze względu na zbyt dużą liczbę wniosków i zgłoszeń, to treść tego pisma Organ winien ocenić w kontekście całego materiału dowodowego, w tym wyjaśnień Skarżącego składanych w toku postępowania co do przyczyn niepowiązania urządzenia OBU z pojazdem. To, że w dniu naruszenia urządzenie kontrolne było sprawne nie oznacza, że reklamacja Skarżącego nie była zasadna. Swobodna ocena zabranego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) musi zostać dokonana zgodnie z normami prawa procesowego i z zachowaniem określonych reguł tej oceny. W ocenie Sądu, Organ prowadząc z udziałem Skarżącego kilka postępowań w sprawach o naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnym odcinku drogi (w tym w sprawie, którą tutejszy Sąd kontrolował w powołanym w skardze wyroku z 14 lutego 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 4796/23), winien mieć na uwadze dokumenty pozyskane w tym postępowaniu, a które mogą mieć wpływ na ustalenia w zakresie praw i obowiązków Skarżącego, a następnie przystąpić do ich oceny w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego. Powyższe, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego następuje bowiem w stanie faktycznym, który musi zostać ustalony na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sposób odpowiadający rygorom proceduralnym ujętym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie wyjaśnienia przede wszystkim wymaga kwestia przyczyn nieprzypisania, w okresie stwierdzonego naruszenia, urządzenia pokładowego do pojazdu, na co konsekwentnie wskazywał Skarżący. Dopiero w następstwie wyjaśnienia wskazanej powyżej kwestii i uzupełnienia materiału dowodowego, będzie możliwe ustalenie, czy materiał ten jest wystarczający do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Ponownie rozpoznając sprawę, Organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku i uzupełni materiał dowodowy we wskazanym zakresie, a dokonując jego ponownej oceny zobowiązany będzie do zachowania wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Organu na rzecz Skarżącego kwotę 387 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 270 zł, kwota 100 zł obejmująca uiszczony wpis sądowy od skargi oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.