VI SA/Wa 283/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich działając w imieniu Prezydenta [...] na podstawie upoważnienia z dnia 5 listopada 2015 r., Nr [...], decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] - na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), dalej "u.d.p.", oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.): 1) wymierzył karę pieniężną dla W, al. [...],[...], za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) al. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach 12,18 lipca oraz 1 sierpnia 2018 r. poprzez umieszczenie w nim trzech pojemników kontenerowych o łącznej powierzchni 2,50 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. 2) ustalił karę pieniężną w wysokości 345,60 zł obliczonej jako iloczyn powierzchni pojemników, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 12 lipca 2018 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego al. [...] w rej. posesji nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim trzech pojemników kontenerowych bez zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię pojemników kontenerowych. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 18 lipca oraz 1 sierpnia 2018 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie pojemników, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie z dnia 23 lipca 2018 r. poinformował stronę, że przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 k.p.a. - może zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa, nie złożyła też pisemnego oświadczenia w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał także, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189f k.p.a. i wyliczył, że wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn niżej wymienionych wartości: 1) powierzchni 3 pojemników kontenerowych: - 2 szt. x 1,10 m2 oraz 1 szt. o pow. 0,30 m2 (zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,0 m2 traktowane jest jako zajęcie 1,0 m2) - 3,20 m2; 2) stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych... poz. 5 załącznika Nr 2 dla drogi powiatowej - barakowozy, obiekty i pojemniki kontenerowe - 3,60 x 10 = 36,00 zł; 3) liczby dni zajęcia pasa drogowego - (12, 18 lipca, 1 sierpnia 2018 r.) - 3 dni i wynosi: 3,20 m2 x 36,00 zł x 3 dni, tj. 345,60 zł. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, W. M. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994), po rozpatrzeniu odwołania W. M. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokumentacji fotograficznej (płytka CD), protokołu z kontroli pasa drogowego z dnia [...] lipca 2018 r., mapy z ewidencji dróg i obiektów mostowych, wydruku z mapy zasadniczej, wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej, niezbicie wynika, że w pasie drogowym (drogi powiatowej) al. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach 12, 18 lipca 2018 r. i 1 sierpnia 2018 r. bez zezwolenia zarządcy drogi umieszczono trzy pojemniki kontenerowe o łącznej powierzchni 2,50 m2. Organ wyjaśnił także, że skoro jeden pojemnik miał powierzchnię 0,30 m2 to - zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. - był traktowany jako obiekt o powierzchni 1,00 m2. Dlatego prawidłowo wyliczono całkowitą powierzchnię jako 3,20 m2. W. nie przedstawiła dowodów świadczących o tym, iż nie jest właścicielem tych pojemników. W ww. okolicznościach, zdaniem SKO w [...], organ I instancji miał podstawy do ustalenia kary pieniężnej, skoro doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Powyższa decyzja została zaskarżona przez W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w zaskarżonej decyzji brak rozważenia wszystkich okoliczności mających wpływ na dokonane rozstrzygnięcie oraz brak zachowania i wyważenia proporcji pomiędzy stanem prawnym i faktycznym przedmiotowej sprawy. Organy obu instancji zupełnie zignorowały fakt, że to gmina (Miasto [...]) za odpłatą przejęła od W. obowiązek zapewnienia pojemników na odpady komunalne. Ponadto stosowanie w tym przypadku tylko przepisów ustawy o drogach publicznych bez uwzględnienia obowiązujących W. przepisów w zakresie obowiązku utrzymania czystości i odbierania odpadów naruszało uzasadniony interes tej W. W ocenie skarżącej skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu braku przymiotu strony postępowania po stronie W. Fakt, że zostały umieszczone trzy pojemniki kontenerowe przy al. [...] w rejonie posesji nr [...], nie przesądza jeszcze o uzyskaniu przymiotu strony postępowania. W. nie jest właścicielem przedmiotowych pojemników kontenerowych, nie umieszczała ich w pasie drogowym al. [...] w rej. posesji nr [...], a tym samym nie może być stroną postępowania administracyjnego. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż na pojemnikach jest umieszczona nazwa [...], czyli firmy, która jest użytkownikiem i właścicielem przedmiotowych kontenerów, należy domniemywać, że to ten podmiot powinien być stroną postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalanie. Na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że zawarte w skardze sformułowanie, że gmina za odpłatą przejęła od W. obowiązek zapewnienia pojemników na odpady komunalne oznacza odbiór śmieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Materialnoprawną podstawą decyzji jest art. 40 ust. 1, 12 i 13 u.d.p. stanowiący, że za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4). Z ww. przepisów wynika, że przesłankami wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie (np. kontener/pojemnik na śmieci) i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dowodów (tj. wydruku z mapy zasadniczej - karta nr 6, wypisu z rejestru gruntów - karta nr 4, wyrysu z mapy ewidencyjnej - karta nr 3 oraz zdjęcia poglądowego - karta nr 1, a także zdjęć na płycie CD), wynika przebieg pasa drogowego al. [...] w [...] w rejonie posesji nr [...], oraz że w pasie drogowym tej ulicy znajdowały się 3 kontenery na odpady w dniach ustalonych przez organ. W ocenie Sądu, stanowisko organu dotyczące odpowiedzialności skarżącej Wspólnoty za zajęcie pasa drogowego, jest słuszne. W myśl art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Uprawnienia wspólnoty - jako swoistego reprezentanta właścicieli lokali - sprowadzają się do zarządzania i administrowania nieruchomością wspólną. Zaś właściciele nieruchomości oraz podmioty odpowiedzialne za zarządzanie lub administrowanie terenami przeznaczonymi do użytku publicznego, w świetle § 2 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik do Uchwały nr LXI/1631/2018 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 lutego 2018 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta stołecznego Warszawy (mającego w sprawie zastosowanie w związku z § 5 ust. 2 ww. uchwały), są zobowiązani są do zbierania i pozbywania się odpadów komunalnych, odpowiednio z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego, w sposób systematyczny, gwarantujący zachowanie czystości i porządku na nieruchomości lub terenie przeznaczonym do użytku publicznego, zgodnie z wymaganiami określonymi w niniejszym regulaminie. Z kolei w § 17 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta stołecznego Warszawy "Warunki rozmieszczania pojemników", stanowiącego załącznik do Uchwały nr XIV/292/2015 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta stołecznego Warszawy (utracił moc z dniem wejścia ww. uchwały nr LXI/1631/2018 z przewidzianymi tam wyjątkami) właściciele nieruchomości zobowiązani są do ustawienia pojemników w miejscach do tego przeznaczonych, zapewnionych dla nieruchomości, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Również skarżąca zobowiązana była postanowieniami ww. uchwał do wyznaczenia miejsca, w którym należy ustawić pojemniki na odpady komunalne. Dodać też należy, że ww. pojemniki powinny być rozmieszczone na terenie nieruchomości w taki sposób, aby umożliwić dojazd pojazdów przeznaczonych do odbioru odpadów (§ 19 regulaminu z 2015 r.). Wszystko to powoduje, że skarżąca zobowiązana była do nadzoru nad prawidłowym ustawianiem kontenerów, a skoro tego nie czyniła, na nią spadają konsekwencje. Fakt, że przedmiotowe kontenery były własnością innego podmiotu nie ma znaczenia dla odpowiedzialności W. za zajęcie pasa drogowego, bowiem to skarżąca była odpowiedzialna za prawidłowe rozmieszczenie pojemników i to ona ponosi odpowiedzialność za miejsce ich ustawienia. Skarżąca nie podważyła ustaleń dokonanych w ww. zakresie przez organ. Nie wykazała np. w jaki sposób wskazała właścicielowi kontenerów miejsce ich ustawienia. I chociaż organy nie są zwolnione z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, to jednak organ nie jest obciążony obowiązkiem prowadzenia dowodów także na takie okoliczności, które mogą być znane tylko stronie. Strona postępowania administracyjnego nie powinna być jedynie jego biernym uczestnikiem, lecz w trosce o własne interesy zabezpieczone gwarantowanym prawem czynnego udziału w postępowaniu, powinna przedstawiać organowi wszelkie dowody znajdujące się w jej posiadaniu, a mające lub mogące mieć znaczenie dla wyniku prowadzonej sprawy. W tej zaś sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby poddać w wątpliwość ustalenia organów. Tak więc organ był uprawniony do nałożenia na skarżącą kary zgodnie z art. 40 ust. 12 i ust. 13 u.d.p. w związku z postanowieniami uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) - tj. poz. 5 załącznika Nr 2 dla drogi powiatowej - barakowozy, obiekty i pojemniki kontenerowe. Z uwagi na argumenty zawarte w skardze wskazać należy, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.). Przepis ten znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na ustalenie, że jeden z kontenerów zajmował powierzchnię 0,30 m2. Wskazać należy, że ustawienie w pasie drogowym - bez zezwolenia zarządcy - każdego z trzech kontenerów wyznaczało trzy odrębne stany faktyczne, które wymagały osobnych ustaleń na etapie wyliczania powierzchni zajęcia. Wydanie jednej decyzji w tej sprawie nie zniosło odrębności w stanie faktycznym spraw tego samego podmiotu ocenianych w ramach tego samego stosunku administracyjnego. Dlatego organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 40 ust. 10 u.d.p., a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w W. wyjaśniło rozbieżność pomiędzy wskazaną w sentencji łączną powierzchnią zajęcia a wysokością nałożonej kary, która została wyliczona z uwzględnieniem ww. przepisu. Reasumując, organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocenił go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie 3 obiektów bez zezwolenia zarządcy drogi. Wydając rozstrzygnięcie organ działał na podstawie przepisów prawa, prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ wziął pod uwagę wszystkie zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.