VI SA/Wa 285/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. z siedzibą w A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r. w zakresie kary pieniężnej 3000 (trzech tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w pkt 1 w uchylonej części nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Z. w A. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania Z. z siedzibą w A. podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.), Ip. 4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 151, poz. 1089 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 roku w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu [...] października 2008 roku stwierdzono, iż winieta samoprzylepna karty opłaty drogowej nie została trwale umieszczona na przedniej szybie pojazdu. Półroczna karta opłaty drogowej seria i numer [...] znajdowała się w dokumentach kierowcy, który oświadczył, że nie nakleił winiety samoprzylepnej na przedniej szybie pojazdu z powodu roztargnienia. Powyższe potwierdził własnoręcznym podpisem złożonym na protokole kontroli nr [...]. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną przedniej szyby pojazdu oraz skopiowano winietę samoprzylepną wraz z odcinkiem kontrolnym karty opłaty drogowej. Organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu wskazał iż, zgodnie z treścią przywołanego powyżej § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych dowodu uiszczenia opłaty nie stanowi winieta nie umieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 tzn. wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Ustawodawca jednoznacznie ustala przypadki, w których wymierza się karę za nie uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz te, w których nakładana jest kara za jej nieprawidłowe wypełnienie. Pierwszą sytuację reguluje § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, zaś drugą § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia. Organ podkreślił, iż w toku postępowania administracyjnego starannie został ustalony stan faktyczny i stosownie do tego zostały zastosowane obowiązujące przepisy prawne. Kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Przepisy ustawy o transporcie drogowym i rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, będące przepisami prawa o charakterze powszechnie obowiązującym, wyraźnie sankcjonują sytuację, w której winieta samoprzylepna karty opłaty drogowej nie została umieszczona trwale wewnątrz pojazdu samochodowego. w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, przyjmując, iż jest to równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty za przejazd po drogach krajowych. Jednocześnie, te same przepisy nie przewidują żadnych okoliczności łagodzących, wyłączających odpowiedzialność za stwierdzone nieprawidłowości. Ustawa o transporcie drogowym w przypadku stwierdzenia podstaw do wymierzenia kary pieniężnej nie przewiduje możliwości uchylenia decyzji, czy też jej zmiany poprzez obniżenie jej wysokości. Przepisy ustawy, jako jedyną formę sankcji za naruszenie przepisów, przewidują wymierzenie kary pieniężnej w wysokości ściśle określonej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 92 ust. 1 w zw. z Lp. 4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez błędne uznanie, iż brak naklejenia winiety na przedniej szybie samochodu skutkuje uznaniem, iż nie została uiszczona opłata za przejazd po drogach krajowych; - naruszenie § 3 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 z późn. zm.) poprzez ich zastosowanie pomimo, iż przepisy rozporządzenia w zakresie określającym rodzaje dowodów potwierdzających fakt uiszczenia opłaty wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym; - naruszenie art. 2, 31 ust. 3 oraz 64 Konstytucji RP poprzez ich nie zastosowanie i przyjęcie jednakowej odpowiedzialności osób, które zastosowały się do obowiązku wynikającego z ustawy, z osobami, które obowiązku tego w ogóle nie wykonały. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca wskazała m in., iż wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, określa załącznik do tej ustawy. W pkt 4.1 niniejszego załącznika ustawodawca wskazał, iż wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych podlega karze w wysokości 3000 zł. Jednocześnie ustawodawca zaznaczył, że karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. W przypadku skarżącej karta uiszczenia opłaty drogowej znajdowała się w pojeździe i została przedstawiona Inspektorowi. Spełnione zostały zatem wszystkie wymogi nałożone przez ustawę. Bezsporne jest więc, że w chwili rozpoczęcia kontroli karta opłaty znajdowała się w pojeździe i była wypełniona w sposób uniemożliwiający jej wykorzystanie w jakimkolwiek innym celu, aniżeli udokumentowanie uiszczenia opłaty za przejazd po drogach kontrolowanym pojazdem w konkretnie wskazanym czasie. Skarżąca nie podzieliła stanowiska organu, że karta ta nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty z uwagi na fakt nie umieszczenia w sposób trwały winiety samoprzylepnej w sposób określony przepisami rozporządzenia w sprawie opłat. W ocenie skarżącej istnieje sprzeczność między przepisami rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, które jako dowód wniesienia opłaty traktują tylko kartę wypełnioną prawidłowo i umieszczoną w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego (§ 3 rozporządzenia), a przepisami ustawy o transporcie drogowym (załącznik do ustawy o transporcie drogowym), które obecnie przewidują karalność dwóch odrębnych naruszeń prawa: nieuiszczenia opłaty i nieprawidłowego wypełnienia karty. Wynika z tego wniosek, iż obecnie ustawodawca przewiduje sytuację, gdy uznaje się, że opłata jest uiszczona na podstawie dokumentu, jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona. Ustawodawca nie definiuje nieprawidłowego wypełnienia karty opłaty drogowej ani nie wskazuje, jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem, tj. nieuiszczeniem opłaty. Każde uchybienie zdaniem skarżącej należy oceniać indywidualnie kierując się wskazówką, że celem przepisów jest pobieranie opłaty drogowej przejazd. Jeżeli karta jest wypełniona prawidłowo z tym, że nie naklejona na szybę, ale "skasowana" dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd, tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie w innym pojeździe, nie można mówić o uchylaniu się od obowiązku uiszczania opłaty i karać z tego tytułu. Bezspornym jest, że opłata została dokonana przez skarżącą, obie części karty opłaty znajdowały się w czasie kontroli w pojeździe i zostały przedstawione funkcjonariuszom podczas kontroli. Winiety nie można było wykorzystać w innym pojeździe, gdyż odcinek kontrolny karty opłaty został prawidłowo wypełniony poprzez wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego. Uznać zatem należy, że pomimo nie umieszczenia winiety w sposób przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, to opłata została uiszczona i nie było podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, w zakresie nałożonej kary pieniężnej 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 ze zm.) podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Przepis § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm. ) stanowi, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie. W przepisie § 3 ust. 4 powyższego rozporządzenia wymienione zostały zaś przypadki, w których okazany do kontroli odcinek kontrolny i winieta samoprzylepna nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty. W myśl natomiast przepisu art. 92 ust. 1 w/w ustawy kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Jak wynika z art. 92 ust. 4 wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W przepisach lp. 4.1. - 4.3. załącznika ustawodawca wymienił trzy delikty związane z wykonywaniem przewozu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych przewidując różne kary pieniężne za ich popełnienie. Wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (lp. 4.1.) zagrożone jest karą w wysokości 3.000 zł. Dla pozostałych deliktów, to jest wykonywania przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca przewidział kary pieniężne w wysokości po 1.000 zł. Zatem jak wynika z powyższego uregulowania, najdotkliwiej karany jest delikt polegający na naruszeniu obowiązku uiszczania opłaty za przejazd pojazdami samochodowymi po drogach krajowych. Łagodniej karane jest natomiast niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, które jednak nie zostało określone w sposób ogólny, lecz ściśle jako nieprawidłowe wypełnienie karty za przejazd po drogach krajowych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym jest, że skarżąca nabyła właściwą kartę opłaty drogowej i okazała ją do kontroli. Nie występują też wątpliwości co do sposobu wypełnienia tej karty opłaty. Już z tych powodów zastrzeżenia wzbudza nałożenie na stronę kary pieniężnej i to w najwyższej przewidzianej ustawą wysokości, mimo wypełnienia przez nią obowiązków nałożonych przez ustawodawcę w zakresie uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W orzeczeniu z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rozporządzenie Ministra Transportu z dnia z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. W zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Taki też zakres regulacji określa § 1 rozporządzenia wykonawczego. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podustawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wobec tego użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty", odnoszące się do nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "ustawodawca w załączniku do ustawy o transporcie drogowym nie przewidział nakładania na przedsiębiorców sankcji za ogólnie określone niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, a tym bardziej za konkretnie oznaczone zaniechanie umieszczenia winiety w prawem przewidziany sposób." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca dopuścił się tym samym swego rodzaju zaniedbania nie reagując na zmiany wynikające z nowych przepisów wykonawczych wprowadzających obowiązki dotyczące winiet, jako części kart opłat. Istotne jest jednak to, że aktualnie z przepisów prawa nie wynika podstawa nakładania kar pieniężnych w przypadku nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego. Składająca się na konstytucyjną zasadę państwa prawnego zasada przyzwoitej legislacji wymaga bowiem, by nakładanie na obywatela sankcji za naruszenie prawa znajdowało oparcie w wyraźnie sformułowanym przepisie rangi ustawowej. Brak takiego przepisu nie może być zastępowany sięganiem do przepisów regulujących podobne sytuacje, w tym przypadku wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (szerzej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw prawnych do przyjęcia odpowiedzialności administracyjnej skarżącej za naruszenie przepisu lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym tj. za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdyż strona należną opłatę uiściła. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.