VI SA/Wa 2888/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi I. w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 10 § 1, art. 11 pkt 1-3, 5, 7 i art. 12 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku S. K. (uczestniczki, wnioskodawczyni) o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K., przy udziale Izby Notarialnej w K., powołał S. K. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w K. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 12 września 2014 r. S. K. złożyła o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K. Pismem z dnia 29 września 2014 r., na podstawie art. 10 § 1 i 2 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy - Prawo o notariacie, organ wystąpił do Rady Izby Notarialnej w K. o wydanie opinii. Przy piśmie z dnia 8 grudnia 2014 r., Rada Izby Notarialnej w K. nadesłała uchwałę nr [...] z dnia 4 grudnia 2014 r., negatywnie opiniującą wniosek uczestniczki o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K., zarówno co do osoby, jak i siedziby kancelarii. W piśmie z dnia 20 maja 2015 r. Prezes Izby Notarialnej w K., jako strona postępowania podtrzymał stanowisko zawarte w ww. uchwale. W uzasadnieniu swojej decyzji z 17 lipca 2015 r. o powołaniu S. K. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w Krakowie organ wskazał między innymi, że: Zgodnie z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 cytowanej ustawy, nie jest w żaden sposób związany treścią tej opinii, która podlega ocenie jak każdy inny dowód. Do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zatem zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczenie siedzib ich kancelarii. W ocenie organu wnioskodawczyni – S. K. – spełniła wszystkie wymogi określone w art. 11 pkt 1-3, 5, 7 i art. 12 § 2 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają dokumenty dołączone do wniosku. Organ podkreślił, że w ramach badania przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie dokonano także oceny osoby kandydatki pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza należy przy tym rozumieć, oprócz wiedzy zweryfikowanej w prawem przewidziany sposób, taki zespół cech charakteru i zachowań w sferze zawodowej i prywatnej, które składają się na wizerunek osoby, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Wiedza i doświadczenie zawodowe wnioskodawczyni, która ukończyła wyższe studia prawnicze z wynikiem dobrym, odbyła aplikację notarialną i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, zostały sprawdzone w sposób przewidziany prawem. Notariusz G. I. pozytywnie ocenił przebieg aplikacji notarialnej. Wskazał, że S. K. wykazała się dobrą znajomością przepisów prawa oraz umiejętnością ich praktycznego zastosowania. Z opinii notariuszy M.S.i W. Z., którzy zatrudniali wnioskodawczynię jako asesora notarialnego, a obecnie (od października 2014 r.) zatrudniają jako zastępcę notarialnego wynika, że S. K. wykazuje się dużą odpowiedzialnością i zaangażowaniem w pracę zawodową. Powierzone zadania wykonuje dokładnie. Jest kompetentna i obowiązkowa. Bez wahania można jej powierzyć zastępstwo "nawet w najtrudniejszych sprawach". W kontaktach ze stronami wykazuje się komunikatywnością oraz wysoką kulturą osobistą. W tej sytuacji organ ocenił, iż wnioskodawczyni nabyła także wystarczające doświadczenie dla zapewnienia, przy dokonywaniu czynności notarialnych, bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz interesów stron tych czynności. Organ zauważył, iż zgodnie z art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13 ustawy - Prawo o notariacie, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Skoro zatem S.K. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy – Prawo o notariacie, a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w Krakowie, zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie. Odnosząc się do także do kwestii wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej wnioskodawczyni w K. organ wskazał, iż w tym zakresie kandydaci na notariuszy dokonują autonomicznego wyboru i w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku. Organ dodatkowo wskazał, że według stanu na dzień 31 października 2014 r. w Krakowie działało 126 156 podmiotów gospodarczych (zarejestrowanych w bazie REGON). Wśród tych podmiotów zarejestrowano 20 643 spółki handlowe. Zauważalny jest przy tym istotny wzrost, w stosunku do danych na dzień 31 października 2013 r., liczby podmiotów gospodarczych (o 2 230 podmiotów), w tym spółek handlowych (o 1842 spółki). Zważywszy, że wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, w konsekwencji zdaniem organu prowadzi to do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w K. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zapewni przy tym zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a., obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych poprzez umożliwienie wyboru kancelarii notarialnej. Organ zauważył ponadto, że K. stanowi od lat centrum życiowe S. K. Tutaj studiowała, odbyła także aplikację notarialną, a obecnie pracuje jako zastępca notarialny. Nadto, ma zamiar prowadzić działalność na zasadach spółki cywilnej z notariuszami M.S.i W. Z., którzy prowadzą kancelarię notarialną w K., a w oświadczeniu z dnia 11 września 2014 r. wyrazili zgodę na przystąpienie wnioskodawczyni do spółki. Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w K. przemawiał zatem zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes wnioskodawczyni. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Izba Notarialna w K. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ocena realizacji przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu nie obejmuje oceny merytorycznego przygotowania do wykonywania zawodu notariusza oraz jego błędne zastosowanie, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skargi Izba Notarialna w K., powołując się na art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, podniosła, że samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Istotą zawodów zaufania publicznego jest gwarancja udzielana przez państwo, że osoby wykonujące te zawody reprezentują odpowiednie standardy zawodowe i etyczne. Nad dochowaniem tych standardów czuwa samorząd zawodowy poprzez uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego oraz sądownictwo dyscyplinarne. Izba podniosła, że najważniejszym z aspektów wykonywania zawodu notariusza jest świadczenie wysokiej jakości usług notarialnych, co prowadzi do należytego zabezpieczenia obrotu prawnego. Nadrzędny cel działalności notariusza, którym jest zapewnienie bezpieczeństwa obrotu prawnego, realizuje się poprzez dokonywanie czynności notarialnych, przy zachowaniu należytej staranności oraz przy uwzględnieniu woli i interesów stron. Mechanizmem gwarantującym prawidłowość tych czynności, jest "biurokratyzm w działalności notariuszy", polegający na wypracowaniu pewnych schematów, zapewniających zabezpieczenie interesów stron. Na stanowisko notariusza powinny być powoływane osoby posiadające odpowiednie kompetencje zawodowe, poparte praktyką samodzielnego dokonywania czynności notarialnych, co będzie dawało obywatelom pewność, że notariusz nie będzie "uczył się" zawodu na swoich pierwszych klientach. S. K. odbyła aplikację pozaetatową w wymiarze dwóch lat i sześciu miesięcy. Przez okres jednego roku była zatrudniona w charakterze asesora notarialnego, a od września 2014 r. wpisana została na listę zastępców notarialnych. Okres ten jest zbyt krótki i nie przesądza o tym, że wykształciły się u niej i ugruntowały "nawyki" niezbędne do wykonywania zawodu notariusza. Zapoznanie się w trakcie aplikacji z pracą kancelarii czy sporządzanie projektów czynności, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia przyszłego egzaminu, to nie to samo, co samodzielne dokonywanie czynności notarialnych i podejmowanie innych decyzji, związanych z wykonywaniem zawodu notariusza. Izba Notarialna w K. podniosła, że Minister Sprawiedliwości dokonał niewłaściwej wykładni art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, a w konsekwencji pozbawił normatywnej treści przesłankę dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Przepis powyższy wyznacza bowiem dwie odrębne przesłanki oceny - nieskazitelność charakteru i dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, a przesłanek tych nie można utożsamiać. Izba wskazała, że nie podziela stanowiska, zgodnie z którym przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie przewidują możliwości weryfikacji przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza. Przyjęcie takiego założenia prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że przesłanka dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, szczegółowo i jednoznacznie określona przez ustawodawcę, została pozbawiona treści normatywnej. Jeżeli odbycie aplikacji notarialnej i złożenie egzaminu notarialnego stanowiłyby wystarczające świadectwo kompetencji osoby ubiegającej się o powołanie na stanowisko notariusza, to ustanowienie dodatkowej przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu byłoby zbyteczne. Izba zarzuciła także, że decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. zawiera lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Naruszenie to ma rażący charakter, gdyż postępowanie w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii ma charakter uznaniowy, dlatego merytoryczne rozstrzygnięcie w nim zapadłe wymaga pogłębionej analizy materiału dowodowego i starannego uzasadnienia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. ([...]) Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasową argumentację oraz odniósł się do zarzutów odwołania. W ocenie organu okoliczność, że rozpatrując sprawę Minister Sprawiedliwości poczynił odmienne ustalenia faktyczne, co do spełnienia przez kandydatkę wszystkich przesłanek z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie oraz co do celowości wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w Krakowie nie oznacza, że opinia Rady nie była brana pod uwagę. Mimo przyjęcia, na podstawie art. 10 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, że w istocie Rada wyraziła opinię pozytywną, Minister Sprawiedliwości szczegółowo odniósł się do argumentacji przedstawionej w uchwale nr [...] z dnia 4 grudnia 2014 r. Zdaniem organu przeciwne stanowisko Izby stanowi jedynie wyraz niczym nieuzasadnionej polemiki z wnikliwą i wszechstronną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. W szczególności niezrozumiała jest argumentacja Izby, zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a powtórzona za stanowiskiem Rady Izby Notarialnej w K., zawartym w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 grudnia 2014 r., że pomimo odbycia przez wnioskodawczynię aplikacji notarialnej, pracy na stanowisku asesora notarialnego przez okres jednego roku oraz zatrudnienia na stanowisku zastępcy notarialnego od października 2014 r., nie można przyjąć, że "u kandydatki wykształciły się i ugruntowały nawyki niezbędne do wykonywania zawodu notariusza". Nie ma przy tym znaczenia fakt, że wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną w trybie pozaetatowym. Należy wskazać, że Rada pozytywnie zaopiniowała powołanie na stanowisko notariusza kandydata, który również odbywał aplikację notarialną w trybie pozaetatowym (uchwała z dnia 6 maja 2015 r., nr IX/22/2015). Argumentacja Izby Notarialnej w K. nie zasługuje na uwzględnienie. Sprowadza się ona bowiem do bezpodstawnego kwestionowania obowiązujących przepisów prawa w zakresie dostępu do zawodu notariusza oraz faktu nabycia przez wnioskodawczynię doświadczenia zawodowego, a Izba zdaje się oczekiwać od Ministra Sprawiedliwości podjęcia, w ramach uznania administracyjnego, decyzji sprzecznej z obowiązującym prawem. Organ podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza od wcześniejszej pracy w charakterze zastępcy notarialnego. Zgodnie z art. 11 pkt 4 i 5 ustawy - Prawo o notariacie warunkami koniecznymi powołania na stanowisko notariusza jest odbycie aplikacji notarialnej i złożenie egzaminu notarialnego. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie powołania na stanowisko notariusza od zdobycia doświadczenia zawodowego na stanowisku zastępcy notarialnego, uczyniłby to wprost. Wobec braku takiej regulacji nie ma podstaw, by istnienie takiego warunku domniemywać. Zauważył w tym kontekście, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., nie wynikało również, by dotychczasowe postępowanie kandydatki budziło wątpliwości co do jej rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Wydając decyzję, Minister Sprawiedliwości uznał, że nienaganny przebieg aplikacji notarialnej, pozytywny wynik egzaminu zawodowego, pozytywna ocena pracy na stanowisku asesora i zastępcy notarialnego, dotychczasowa niekaralność wnioskodawczyni, w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jej cechy osobowościowe, wykluczały istnienie wątpliwości, o jakich mowa w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie. Wymaga przy tym podkreślenia, że ani Rada Izby Notarialnej w K. w uchwale nr [...] 4 z dnia 4 grudnia 2014 r., ani też Izba Notarialna w K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiły żadnych okoliczności dotyczących życia zawodowego oraz prywatnego wnioskodawczyni, które przeczyłyby temu stanowisku. Nie było zatem podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie. W ocenie Ministra Sprawiedliwości nie zasługują także na uwzględnienie argumenty, wskazane przez Izbę Notarialną w K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Organ ponownie wskazał, że przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony. Zdaniem organu ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje też, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Tak samo nie wynika z tych przepisów wymóg zadbania o to, żeby nowo utworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę. Minister Sprawiedliwości podkreślił przy tym, że systematyczne zwiększanie kompetencji notariuszy zarówno poprzez poszerzenie katalogu czynności notarialnych, jak i zwiększenie katalogu czynności prawnych, w których istnieje przymus notarialny, skutkuje stałym wzrostem liczby dokonywanych przez notariuszy czynności notarialnych. Powyższą argumentację organ poparł analizą zgromadzonych przez Ministra Sprawiedliwości danych statystycznych dotyczących obrotu kancelarii notarialnych w K. Skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2015 r. wywiodła Izba Notarialna w K. (skarżąca). Przedmiotową decyzję zaskarżyła w całości zarzucając jej: • naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej - k.p.a.), a mianowicie: - art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, - art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w K. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację kolejnej siedziby kancelarii notarialnej. • naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jedn. - Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.), a mianowicie: - art. 10 § ustawy Prawo o notariacie poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu w przedmiocie powołania na notariusza dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza przesłanki negatywnej w postaci wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego wynikających z dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza, - art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości wymienionej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu skargi szczegółowo rozwinęła poszczególne jej zarzuty. Dodatkowo skarżąca w pismach procesowych z dnia 1 października 2015 r., stanowiących uzupełnienie skargi, podniosła zarzut naruszenia art. 10 ustawy Prawo o notariacie oraz art. 11 tej ustawy, w związku z art. 32 ust.1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), dalej "ustawa deregulacyjna", poprzez oparcie rozstrzygnięcia sprawy na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją RP, w związku z czym wniosła o zwrócenie się, przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją tego przepisu. W kolejnym piśmie procesowym zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 k.p.a., w wyniku braku rozpatrzenia i uwzględnienia w wydanej przez organ decyzji interesu społecznego notariuszy, reprezentowanych przez Izbę Notarialną w K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz odniósł się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." – Dz.U.2012.270 j.t.). Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 10 § 1 prawo o notariacie notariusza powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek osoby zainteresowanej. Natomiast właściwa rada izby notarialnej wydaje w sprawie wniosku kandydata na notariusza opinię, którą Minister Sprawiedliwości jest obowiązany od tego organu samorządu zawodowego zasięgnąć. Opinię tę należy rozumieć w kontekście regulacji z art. 106 § 1 k.p.a. - jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Opinia, której zasięgnięcia od właściwej rady izby notarialnej jest obowiązany Minister Sprawiedliwości, nie jest ani wyrażeniem zgody przez organ samorządu zawodowego, ani wyrażeniem przez ten samorząd stanowiska w sprawie. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że opinia wydawana w trybie 10 § 1 prawo o notariacie, w związku z art. 106 k.p.a. przez organ współdziałający ma najluźniejszą formę współdziałania. Współdziałanie to polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego, ponieważ współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 15 lutego 1999 r. OPK 14/98). Oznacza to, że taka forma współdziałania nie polega na współdecydowaniu, czy też obowiązku uzyskiwania zezwolenia lub zgody innego organu, które mają formy decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 1995 r. III AZP 4/95). Wyrażenie opinii ma w związku z tym zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie jej treści należy wyłącznie do kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma kompetencję ustawową wyłącznie do wyrażenia opinii w tej sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym opinia ta, jeżeli jest podejmowana w formie uchwały właściwej izby notarialnej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, powinna być wyrażona przez pełny skład rady i wymóg ten w omawianym przypadku został zachowany. Wskazać w tym miejscu należy na stanowisko, jakie zajął w tej materii Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 maja 1999 r. III SZ1/99 stwierdzając, że przewidziane przepisami Prawa o notariacie uprawnienia uchwałodawcze samorządu notarialnego są niewątpliwie wyrazem jego samodzielności prawodawczej. Samodzielność ta może być urzeczywistniana jednakże wyłącznie w granicach ustawowego porządku prawnego rozumianego jako całość porządku prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z czym te przejawy działalności samorządu zawodowego są poddawane kontroli organów państwowych. Minister Sprawiedliwości mając opinię Rady Izby Notarialnej w K., jako dowód w sprawie, odniósł się do tej opinii zarówno w zakresie dotyczącym samej osoby uczestniczki postępowania, jak i do wyznaczonej siedziby jej kancelarii notarialnej w Krakowie uznając argumenty zawarte w opinii za nieprzekonywujące, w związku z tym dokonał samodzielnej oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, do czego miał prawo. Zarzuty skarżącej wywodzone są na podstawie art. 10 § (w skardze brak wskazania numeru paragrafu) i art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie. Wskazują one na nieuwzględnienie w postępowaniu w przedmiocie powołania na notariusza przesłanki negatywnej, w postaci wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego wynikających z dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza, a także na błędne zastosowanie art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Ponadto skarżąca wywiodła zarzuty natury procesowej. W ocenie Sądu, rozpoznając niniejszą sprawę Minister Sprawiedliwości zgromadził pełen materiał dowodowy, szczegółowo go rozważył i ocenił, zgodnie z wymogami zawartymi w przepisach k.p.a. Ocena ta znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Minister Sprawiedliwości szczegółowo opisał przebieg drogi zawodowej uczestniczki oraz ocenił wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy prawo o notariacie, w tym w szczególności przesłanki, których niespełnienie zarzuca skarżąca w skardze tj. przesłankę nieskazitelnego charakteru, wymóg rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oraz celowość wyznaczenia siedziby kancelarii w K. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości słusznie uznał, że kandydatka na notariusza spełnia przesłankę nieskazitelnego charakteru i wymóg rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Zarzut braku koniecznej wiedzy uczestniczki postępowania do wykonywania zawodu notariusza był, zdaniem Sądu, niedopuszczalny, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 1996 r. wydanym w sprawie I PO 12/95 - wyrok ten w obecnym stanie prawnym pozostaje aktualny. Wiedza uczestniczki została ostatecznie zweryfikowana egzaminem notarialnym i danymi przedłożonymi wraz z wnioskiem o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby, z zachowaniem wymagań art. 13 prawa o notariacie. Z zarzutem braku kwalifikacji i doświadczenia zawodowego uczestniczki postępowania do wykonywania zawodu notariusza powiązano zarzut braku dawania przez notariusza rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Uczestniczka postępowania posiada, zweryfikowaną w przewidzianym prawie trybie, wiedzę wymaganą od notariusza. Brak natomiast było kierowanych pod jej adresem konkretnych zarzutów, których wykazanie podlegałoby udowodnieniu, które to zarzuty miałyby faktycznie wskazywać, że zachowanie notariusza nie odpowiadało przyjętym w społeczeństwie normom etycznym, moralnym, tak w sferze prywatnej, jak i zawodowej, składając się na wizerunek wiarygodniej osoby zaufania publicznego. Sugerowanie natomiast przez skarżącą braku dawania rękojmi do wykonywania zawodu notariusza przez uczestniczkę postępowania w żadnym przypadku nie można uznać za argument podważający skarżoną decyzję. Należy jednocześnie wskazać, że to na skarżącej ciążył ewentualny obowiązek wykazania, iż uczestniczka postępowania nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Organ administracji państwowej nie miał natomiast obowiązku poszukiwania dowodów na potwierdzenie prezentowanej tezy przez skarżącą. Jeżeli bowiem skarżąca była w posiadaniu wiedzy np. o nagannym zachowaniu uczestniczki postępowania podważającym jej wiarygodność jako osoby zaufania publicznego, powinna dowody na te okoliczności przedłożyć. Wszelkie zaś sugestie w tym zakresie pozostają prawnie obojętne. Z opinii notariuszy u których pracowała uczestniczka wynika natomiast, że posiada ona szeroką wiedzę w zakresie zarówno prawnym merytorycznym jak i funkcjonowania i prowadzenia kancelarii notarialnej, swą pracę wykonywała rzetelnie. W myśl art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Stosownie do § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188), w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Z przepisów ustawy - Prawo o notariacie, jak i z przepisów wymienionego rozporządzenia nie wynikają obowiązki Ministra Sprawiedliwości do przeprowadzania badań w zakresie zaspokojenia potrzeb na usługi notarialne w danej miejscowości. Zgodnie, bowiem z art. 10 § 1 ww. ustawy notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej (rolę opinii omówiono wcześniej). Plan siedzib kancelarii notarialnych, ustalany na podstawie § 11 pkt 4 rozporządzenia, jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem i nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. wydany w sprawie II GSK 491/12). W tym zakresie Minister wskazał, że uczestniczka składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej dokonuje autonomicznego wyboru miejsca wykonywania zawodu. Ponadto Minister podkreślił, że w K. zauważalny jest istotny wzrost w stosunku do danych 2013 r., co skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko. Należy podnieść, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika to z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Sąd pragnie również wskazać, że w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Organ może odmówić uwzględnienia wniosku, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Z ustaleń organu administracji wynika, że przesłanki te nie wystąpiły i brak jest podstaw do ich zakwestionowania przez Sąd. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej, że w sprawie zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) podczas zbierania, a następnie przy ocenie materiału dowodowego. Zebrany przez Ministra materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia decyzji, a stan faktyczny sprawy nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Organ wszechstronnie rozważył okoliczności faktyczne, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonujący sposób. Należy zgodzić się z organem, że w interesie społecznym jest, by popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie, także w Krakowie, wszak każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do usług notarialnych. Sprzyja temu niewątpliwie rozwój miasta i przedsiębiorczości. Istotne jest, że z przepisów ww. ustawy - Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Przepisy nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Nie przewidują też, jak trafnie zauważył Minister Sprawiedliwości, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii, zaś liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Okoliczności te nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza, jak to ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. S. K., spełniając przesłanki ustawowe, posiada zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki i ograniczenia tej wolności są określane w drodze ustawy i nie mogą wynikać z aktów wykonawczych czy z aktów organów samorządów zawodowych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia ilość kancelarii notarialnych. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony, wyrażona w art. 7 kpa. Jednocześnie nie można stwierdzić, aby przepis ten został naruszony w kontekście braku realizacji interesu społecznego środowiska notariuszy, jak to wywiodła skarżąca w uzupełnieniu skargi. Zdaniem Sądu okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, szczególnie, że Izba nie wskazała dowodów, które przemawiałaby za jej stanowiskiem. Wskazać należy, że podnoszone przez skarżącą argumenty odnośnie oceny rentowności kancelarii notarialnych na terenie Krakowa, czy dotyczące zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza. Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188), stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Plan, o którym mowa w tym przepisie, nie ma bowiem charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Podkreślić należy, że przepisy ww. ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe, określone w art. 11-13 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. o sygn. akt II GSK 491/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko Ministra Sprawiedliwości znajduje ponadto oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy deregulacyjnej, obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia S. K. do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą. Wskazać trzeba, iż w uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) zapisano m.in.: Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zawarto w tym przepisie trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1999 r. o sygn. akt K 33/98). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2001 r. o sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Dostęp do wykonywania zawodu notariusza powinien być ograniczony przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo odbiorców usług, jak i ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego. Nie można wobec tego przyjąć, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu ich siedzib kancelarii notarialnych. Mając na uwadze powyższą argumentację, w ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 32 ust. 1 ustawy deregulacyjnej. Podsumowując wskazać należy, iż zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności decyzja ta zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.