VI SA/Wa 290/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant p.o. ref. staż. Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej organem) decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] nałożył na "S." w B. (zwaną dalej stroną/skarżącym) karę pieniężnej w kwocie 1 500 złotych. W dniu [...] marca 2017 r. zarejestrowano przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...]. Dopuszczalna masa całkowita pojazdu wynosiła 8 400 kg. Urządzenie kontrolne opisane w decyzji, o godzinie 06:43:47, na odcinku drogi krajowej nr [...] J. (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...]) – C. (skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...]) wskazanym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej stwierdziło przejazd, za który nie została uiszczona opłata elektroniczna. W wyniku dokonanej kontroli stacjonarnej stwierdzono, iż w pojeździe nie znajduje się urządzenie pokładowe viaBox służące do uiszczania opłat elektronicznych, a ponadto wskazany pojazd nie został zarejestrowany w krajowym systemie elektronicznego poboru opłat. Stwierdzono, że za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Strona poinformowała, że pojazd jest wykorzystywany do transportu towarów wyłącznie po drogach lokalnych nie podlegających obowiązkowi uiszczenia opłaty, a kierowca pojazdu został przez stroną poinstruowany o korzystaniu wyłącznie z dróg nie podlegających opłacie. Zdaniem strony wjazd na płatny odcinek nastąpił z uwagi na "remont drogi lokalnej", wobec którego kierujący pojazdem był do tego zmuszony, lecz opuścił go niezwłocznie, a sam przejazd zarejestrowała tylko jedna bramownica kontrolna. Strona przytoczyła w piśmie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady, wskazujące jej zdaniem, iż w stanie faktycznym polegającym na przejeździe wyłącznie pod jedną bramownicą nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych. Ponadto strona wniosła o umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego. Skarżący powołuje się na aktualne orzecznictwa NSA opisane w skardze i stwierdza, że sam fakt zarejestrowania pojazdu przez tylko jedną bramownicę, nie stanowi przejazdu odcinkiem płatnym. Wskazuje, że z przejazdem odcinkiem płatnym mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby pojazd został zarejestrowany przez bramownicę w J. i ponownie przez kolejną bramownicę w C.. Jej zdaniem przejazd przez jedną bramownicę rejestrującą jednoznacznie wskazuje na to, iż do naruszenia przepisu odnośnie przejazdu odcinkiem płatnym nie doszło. Z uwagi na treść wyjaśnień strony, organ wezwał ją do wskazania nazwy odcinka lub numeru drogi celem zweryfikowania podanej okoliczności u zarządcy drogi. W piśmie z [...] sierpnia 2017 r. strona nie potrafiła wskazać konkretnego odcinka drogi, lecz poinformowała, że pojazd poruszał się drogami będącymi w zarządzie Urzędu Miejskiego w C. oraz Powiatowego Zarządu Dróg w B.. Organ pismem z [...] września 2017 r. wezwał Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. do udzielenia informacji w przedmiocie prowadzonych w dniu [...] marca 2017 r. prac remontowych na podległych mu drogach publicznych. W odpowiedzi w piśmie z [...] września 2017 r. oświadczono, iż na drogach powiatowych położonych na terenie gmin T. i C. położonych w sąsiedztwie drogi krajowej [...] nie były prowadzone żadne roboty drogowe, w wyniku których użytkownicy dróg poruszający się pojazdami ciężarowymi byli by zmuszeni do wjazdu na płatny odcinek drogi krajowej [...]. Pismem z [...] września 2017 r. organ wezwał Burmistrza C. do udzielenia odpowiedzi w zakresie swoich kompetencji jako zarządcy dróg gminnych. W dniu [...] września 2017 r. do organu wpłynęła odpowiedź, z której wynika, że prowadzone prace remontowe odbywały się na ulicy P. w miejscowości K., która nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi [...] i nie spowodowały zmiany organizacji ruchu drogowego nakazującego wjazdu na płatny odcinek drogi krajowej [...]. Pismem z [...] września 2017 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego załączając ww. pisma. Zawiadomienie doręczono stronie w dniu [...] września 2017 r. Strona nie odniosła się do materiału dowodowego, nie zgłosiła też dodatkowych żądań. Organ wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie w sposób pełny odzwierciedla opisany stan faktyczny. Podniósł, że w sposób prawidłowy ustalił stronę prowadzonego postępowania i wskazał, że stosownie do treści art. 13k ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej udp) stroną jest podmiot będący właścicielem, posiadaczem pojazdu samochodowego, którym poruszano się po płatnych odcinkach dróg krajowych z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ zaznaczył, że przejazd pojazdu został zarejestrowany w systemie elektronicznego poboru opłat. Został wygenerowany zapis ewidencyjny wraz z dokumentacją fotograficzną: brak komunikacji z OBU, ważna umowa dla NRP nie została zidentyfikowana. Zdaniem organu okolicznością bezsporną jest to, że pojazd o ww. numerze rejestracyjnym, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony, poruszał się w dniu [...] marca 2017 r. po płatnym odcinku drogi krajowej, zaś z informacji pochodzących z systemu elektronicznego poboru opłat wynika, że za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna, ponieważ użytkownik nie posiadał podpisanej umowy z operatorem systemu. Główny Inspektor Transportu Drogowego, wskazaną na wstępie decyzją nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 1 500 złotych. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Jak podkreśla organ, w obecnym stanie prawnym uiszczenie opłaty elektronicznej może nastąpić jedynie przy wykorzystaniu urządzenia tzw. jednostki pokładowej viaBox, a warunkiem koniecznym jego nabycia jest zawarcie umowy z pobierającym opłatę elektroniczną. Organ wskazał, że skarżący bez zawarcia odpowiedniej umowy nie mógł posiadać w pojeździe przypisanego do niego urządzenia viaBox wraz ze środkami na opłacenie przejazdu. Powyższe potwierdza, że kontrolowany pojazd poruszał się płatnym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty. W związku z powyższym oplata za przejazd nie została uiszczona i doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 pkt 3 udp i przyjęcie, że w dniu [...] marca 2017 r. doszło do przedmiotowego przejazdu i tym samym powstania obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej dotyczącej pojazdu [...]. Zdaniem strony sam fakt zarejestrowania pojazdu przez tylko jedną bramownicę nie stanowi przejazdu odcinkiem płatnym. Wskazuje, że z przejazdem odcinkiem płatnym mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby pojazd został zarejestrowany przez bramownicę w J. i ponownie przez kolejną bramownicę w C.. Przejazd przez jedną bramownicę rejestrującą jednoznacznie wskazuje na to, iż do naruszenia przepisu odnośnie przejazdu odcinkiem płatnym nie doszło. Skarżący stwierdza, że jego stanowisko znajduje oparcie w świetle aktualnego orzecznictwa NSA cytowanego w skardze. W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z [...] grudnia 2017 r. nr [...], którą nałożono na "S." w B. karę pieniężnej w kwocie 1 500 złotych. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jak już wspomniano, stanowiły przepisy art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 pkt 2 udp, w myśl których poruszanie się pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 ton po płatnych drogach bez uiszczenia opłaty w pełnej wysokości, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 1 500 złotych. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), czy też stwierdzenie, że akt ten dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 4 i ust. 6 pkt 1, ust. 9 oraz art. 13l ust. 1 udp. Z przepisów tych wynika dla korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Przejazd bez uiszczenia opłaty w pełnej wysokości, sankcjonowany jest karą pieniężną w wysokości 1 500 złotych. Opłata ta, w myśl art. 13 ha ust. 1 udp jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 tego przepisu, tj. w rozporządzeniu z dnia 22 marca 2011 r. Należy podkreślić, że przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują możliwość uiszczenia opłaty elektronicznej jedynie w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i ww. ustawy (art. 13hc ust. 1). Zasadą jest, że uiszczenie opłaty następuje poprzez urządzenie służące do poboru tych opłat, instalowane w pojeździe samochodowym. W myśl art. 13I ust. 1 udp, do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. Okoliczności faktyczne stanowiące hipotezę powyższych przepisów, w ocenie Sądu, zostały wykazane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sposób nie budzący wątpliwości. Skarżący podnosił jedynie brak swojej odpowiedzialności za zaistniały stan rzeczy. Jego zdaniem wjazd na płatny odcinek był wymuszony poprzez remont drogi lokalnej, którego strona nie mogła przewidzieć. Niemniej jednak strona nie przedstawiła, żadnych dowodów wskazujących na remont konkretnego odcinka drogi, który wymuszałby wjazd na drogę płatną. Zarządzający Drogami, Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w B., Burmistrz C. stwierdzili, że na drogach położonych na terenie gmin T. i C. położonych w sąsiedztwie drogi krajowej [...] nie były prowadzone roboty drogowe a te które były prowadzone na ulicy P. w miejscowości K. nie spowodowały zmiany organizacji ruchu drogowego nakazującego użytkownikom dróg poruszającym się pojazdami ciężarowymi wjazd na płatny odcinek drogi krajowej [...]. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżący korzystał z drogi objętej systemem elektronicznego poboru opłat, poruszając się po niej pojazdem, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony. Nie jest spornym, iż przejazd odbywał się bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Skarżący nie posiadał w samochodzie zainstalowanego urządzenia viaBox, służącego do elektronicznego poboru opłat za przejazd odcinkiem płatnym. Zgodnie z przyjętą w orzecznictwie definicją "przejazdu" w rozumieniu art. 13 ust. 1 i art. 13k ust. 1 udp - za przejazd należy traktować jedno działanie tego samego kierującego, polegające na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem czasu i miejsca (wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej), niezależnie od tego, na ilu kolejnych bramownicach, ten przejazd został zarejestrowany (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1133/15, publik. LEX nr 2170461). Sąd zauważa, że skarżący nie może skutecznie zwolnić się od obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, podnosząc, że nie uczynił tego celowo a sytuacja była wyjątkowa związana z prowadzonymi remontami dróg i koniecznością wjazdu na drogę płatną. Brak przepisu prawnego uniemożliwiającego organowi odstąpienie od nałożenia kary z powyższego tytułu z powodu braku zawinienia po stronie podmiotu odpowiedzialnego z mocy ustawy za uiszczenie ww. opłaty, czyli kierującego pojazdem (art. 13k udp). Nadto z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu. Sąd podziela przy tym ocenę dokonaną przez organ, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział w takim wypadku żadnej możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia kary. Kierujący pojazdami samochodowymi mają również bezwzględny obowiązek znajomości podstawowego zakresu przepisów dotyczących korzystania z dróg publicznych. Brak wiedzy czy też brak świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych i zasad ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., II GSK 2406/14, wskazując, że: "(...) w postępowaniu o wymierzenie kary na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, ustalenia stanu faktycznego muszą odnosić się do okoliczności objętych dyspozycją powołanego przepisu, a więc organ ma stwierdzić, czy kierujący pojazdem samochodowym za przejazd po drodze krajowej wniósł stosowną opłatę. W przypadku braku jej uiszczenia organ ma obowiązek wymierzyć karę. (...) odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. W rozpoznawanych przez WSA sprawach taki stan zaistniał. Dodać należy, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie przewidział żadnych przypadków wyłączenia odpowiedzialności kierującego pojazdem w sytuacji wypełnienia dyspozycji art. 13k ust. 1 pkt 1 udp". " (...) W rozpoznawanej sprawi, jak już wspomniano, zostały ustalone i nie były kwestionowane przez skarżącego fakty mające znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności za naruszenie opisane w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Organy transportu drogowego wykazały, że w określonym czasie i miejscu skarżący wykonywał przewóz i nie uiścił stosownej opłaty, czym naruszył przepisy prawa. W ramach postępowania o nałożenie kary z tytułu przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, gdy z przepisów prawa wynika obowiązek jej uiszczenia, organ nakładający karę jest zobligowany do dokonania tylko tych ustaleń, które pozwolą na stwierdzenie, że została wypełniona dyspozycja art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p." Powoływane w skardze orzeczenia NSA dotyczą innego stanu faktycznego i innej interpretacji przepisów dokonywanej przez organy. W powołanych stanach faktycznych organy uważały, że kara pieniężna winna być nałożona za przejazd pod każdą bramownicą. Obecnie na podmiot nie może zostać nałożona więcej niż jedna kara pieniężna za poszczególne naruszenia dotyczące danego pojazdu samochodowego stwierdzone w trakcie jednej doby (od godz. 0.00-24.00). W związku z podniesieniem przez stronę argumentu niezgodności przepisów krajowych z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady organ zasadnie wyjaśnił stronie, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie jest organem właściwym do stwierdzania zgodności ww. aktów. Zasadne jest twierdzenie, że Dyrektywy same w sobie nie są aktami powszechnie obowiązującymi na terenie Unii Europejskiej, natomiast wymagają implementacji do państwowego porządku prawnego. Implementacja postanowień powołanej dyrektywy dokonana została poprzez wprowadzenie do polskiego systemu prawnego przepisów zmieniających między innymi ustawę o drogach publicznych w zakresie dotyczącym elektronicznego poboru opłat. W odniesieniu do wniosku o umorzenie postępowania oraz nienakładanie kary zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że w świetle zebranego materiału dowodowego brak jest przesłanek umorzenia postępowania, a decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczania opłat elektronicznych mają charakter decyzji związanych. W tym stanie rzeczy organ rozstrzygając sprawę nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, jeżeli zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. W ustalonym stanie faktycznym przepisy nakazują zastosowanie względem strony sankcji w postaci kary pieniężnej. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i oparł się na materiale prawidłowo zebranym oraz dokonał jego wszechstronnej oceny w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 kpa. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.