VI SA/Wa 2960/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi R. F. i M.F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego B. Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem opłaty oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT. VI SA/Wa 2960/13 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 , art. 127 § 3 i art. 156 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku M F. i R. F. wspólników spółki cywilnej [...] s.c. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Decyzje wydano w następujących ustaleniach; D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. nałożył na M. F., wspólnika spółki cywilnej [...] karę pieniężną w kwocie 14000 zł, na którą składały się kary: za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji – 8000 zł oraz w kwocie 6000 zł za wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym bez wymaganego zezwolenia. Jak wynika z kolejnych ustaleń organu administracji, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nowej Rudzie postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone z majątku M F. co do całek wymienionej kwoty 14000 zł, z powodu bezskuteczności egzekucji. Decyzję wydano na skutek kontroli przeprowadzonej [...] stycznia 2007 r., z której sporządzono protokół kontroli stwierdzający wykonywanie przewozu przez wspólników spółki cywilnej [...] M. F., R. F.. Pojazdem m-ki [...] nr rej [...] kierował R. F. (wspólnik spółki [...]), który okazał kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. ważnej do [...] maja 20120 r. na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej przez Starostę K. dla spółki cywilnej [...] – R. F. i J. O. – oraz zezwolenie nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. ważne do [...] lipca 2009 r. na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym osób wydane przez Starostę K. dla spółki cywilnej [...] – R. F. i J. O.. W trakcie kontroli przesłuchano kierującego pojazdem i zabezpieczono paragon fiskalny wydany w dniu [...] stycznia 2007 r. Przesłuchany w charakterze strony R. F. podał, że od [...] października 2000 r. wykonuje działalność gospodarczą przewozu osób. Do [...] lipca 2006 r. działalność tę prowadził w spółce cywilnej [...] razem z J. O. na podstawie wymienionej w protokole kontroli licencji i zezwolenia. W dniu 17 lipca 2006 r. J. O. wystąpił ze spółki (Wójt Gminy N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. wykreślił J. O. z ewidencji działalności gospodarczej) i Starosta K. uznając, że spółka przestała istnieć, wydał [...] sierpnia 2006 r. decyzję o wygaśnięciu licencji. R. F. odwołał się od tej decyzji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2006 r. zaskarżoną decyzję uchyliło podkreślając, że w spółce cywilnej przedsiębiorcami są wspólnicy. Dlatego w postępowaniu o cofnięcie licencji powinni być zawiadomieni wszyscy wspólnicy, a nie tylko J. O., gdyż ten wspólnik nie był upoważniony do reprezentowania R. F. Starosta ponownie w dniu [...] grudnia 2006 r. wydał decyzję tej samej treści, uprzednio zawiadamiając o wszczęciu postępowania także R. F. R. F. ponownie złożył odwołanie i na dzień kontroli sprawa była w toku. W dalszej części wyjaśnień R. F. podał, że z dniem [...] lipca 2006 r. (na dzień przed wystąpieniem ze spółki J. O.) do spółki [...] przystąpiła M. F. dokonując wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w dniu [...] maja 2006 r. z datą jej rozpoczęcia od [...] czerwca 2006 r., w związku z tym w ocenie R. F. spółka nie przestałą istnieć, gdyż zmienił się jedynie jej skład osobowy, a decyzja o wygaśnięciu licencji była nieprawomocna. M. F. nie posiada licencji, lecz spełnia warunki do jej uzyskania. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. M. F. wystąpiła o udzielenie/zmianę licencji i w kolejnej korespondencji ze Starostą K. uzupełniała wymagane dokumenty wskazując, iż niektóre z dokumentów znajdują się w Wydziale Komunikacji w N. Z dalszych ustaleń organu wynika, że w dniach 15 – 19 stycznia 2007 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorcy [...] spółka cywilna M. F., R. F. stwierdzając, iż M. F. nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób. W piśmie z dnia 22 stycznia 2007 r. Starosta K. powiadomił spółkę [...] – M. F., R. F., że do czasu rozpatrzenia przez SKO w W. odwołania od decyzji cofającej licencję i zezwolenie, spółka cywilna [...] R. F., J. O. ma prawo i obowiązek realizować kursy wymienione w rozkładzie jazdy do zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchyliło decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2006 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia ponownie podkreślając, że J. O. składając oświadczenie o zrzeczeniu się licencji i zezwolenia nie posiadał zgody R. F., a czynność ta przekraczała zakres zwykłego zarządu spółki cywilnej, dlatego wymagała uchwały wspólników. Zaistniała także przesłana z art. 13 ust. 2 i z art. 24 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) – konieczność zrzeczenia się licencji i zezwolenia przez wszystkich wspólników spółki cywilnej, gdyż to oni są przedsiębiorcami a nie spółka cywilna. Jeżeli zatem R. F. nie zrzekł się licencji i zezwolenia, a wyłącznie drugi wspólnik (J. O.) organ powinien wszcząć postępowanie w sprawie zmiany tych uprawnień z powodu zaprzestania działalności przez jednego ze wspólników. W tych ustaleniach D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję [...] maja 2007 r. stwierdzając, że w dacie kontroli drogowej w spółce cywilnej [...] licencję posiadał jedynie R. F., natomiast drugi wspólnik (M. F.) licencji nie miała. Ponieważ spółka cywilna nie jest przedsiębiorca, gdyż przedsiębiorcami są wyłącznie jej wspólnicy, zgodnie z ustawą o transporcie drogowym każdy wspólnik spółki [...] powinien posiadać licencję, gdyż wspólnik nie może wnieść do spółki cywilnej na jej rzecz tego uprawnienia. Licencji zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie można odstępować osobom trzecim, chyba że wystąpią warunki podane w ust. 2 tego przepisu. Decyzję doręczono M. F. 21 maja 2007 r. nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji złożono odwołanie z dnia 2 czerwca 2007 r., popisane przez M. F. i R. F., nadane 5 czerwca 2007 r., które wpłynęło do organu 6 czerwca 2007 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. (skierowanym do M. F., jako wspólnika spółki cywilnej [...]) Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Naczelnik Urzędu Skarbowego w N., prowadząc egzekucję przeciwko M F. z decyzji z dnia [...] maja 2007 r. nakładającej karę pieniężną w kwocie 14000 zł, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku zobowiązanego. Pismem z dnia 28 grudnia 2012 r. (data doręczenia organowi – 2 stycznia 2013 r.) M. F. i R. F. złożyli wniosek o unieważnienie decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Decyzji zarzucono jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, sprzecznie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r., naruszenie interesu społecznego, gdyż spółka musiała się rozwiązać na skutek pozbawienia jej możliwości wykonywania działalności przewozowej. Skarżący podkreślali (w pismach z 8 kwietnia 2013 r. i z 24 maja 2013 r.) opieszałość działania organu licencyjnego w rozpatrzeniu wniosku M F. o udzielenie/zmianę licencji i niehonorowanie decyzji SKO. Wskazywali także na przekraczanie terminów w załatwieniu sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r. Organ administracji uznał, że skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powołując, jako argumentację we wniosku, naruszenie prawa w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych. Jednakże takie naruszenia pozwalają jedynie wzruszyć decyzję w postępowaniu zwykłym, a nie w nadzwyczajnym, jakiem jest postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może prowadzić nowego postępowania dowodowego tak jak w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu administracyjnym dokonano niezbędnych ustaleń pozwalających na wydanie decyzji z dnia [...] maja 2007 r., bezsprzecznie wskazujących, że M. F. nie posiadała licencji i zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób. Zatem postępowaniu temu nie można zarzucić brak koniecznych ustaleń faktycznych lub szczątkowość przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nie wystąpiła też w tym postępowaniu przesłanka rażącego naruszenia prawa i w tym miejscu organ z powołaniem na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił z jakich powodów tak uznał, jak i nie nastąpiło wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Od decyzji M. F. i R. F. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji zarzucono nieprawdziwe, w świetle posiadanych przez organ dokumentów stwierdzenia, w tym rażące naruszenie art. 130 k.p.a. Skarżący wskazywali na złożenie do Wydziału Komunikacji wniosku o zmianę licencji i zezwolenia w dniu [...] sierpnia 2006 r. i na przekazanie przez Starostę K. odwołania z dnia 9 stycznia 2007 r. do SKO w W., podnosząc w szczególności, że odwołanie wnieśli po terminie nie z własnej winy. W związku z tym postanowienie stwierdzające uchybie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast za stwierdzeniem nieważności decyzji przemawia słuszny interes stron i bardzo ważny interes społeczny, gdyż decyzja stanowi obrazę dla porządku prawnego. Decyzją wymienioną na wstępie Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ponownie wskazując na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji stwierdził, że wskazywane przez skarżących przyczyny nie uzasadniają rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Z ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym wynika bezspornie, że M. F., będąc wspólnikiem spółki cywilnej [...], nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego i zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Te bezsporne ustalenia nie mogą być przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez organ administracyjny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Mogły być natomiast objęte postępowaniem odwoławczym, lecz strony odwołanie złożyły po terminie, co stało się powodem wydania przez organ postanowienia stwierdzającego tę okoliczność, gdyż wraz z odwołaniem nie złożono wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Natomiast decyzja SKO w W., na którą powołują się strony, pozostawała bez związku z brakiem uprawnienia M F., podobnie jak podnoszony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy interes społeczny, słuszny interes strony lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na decyzję M. F. i R. F. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji i postępowaniu zarzucono mobbing od dnia kontroli i pozbawienie skarżących jedynego źródła dochodu z jednoczesną szkodą dla społeczeństwa. Zarzucono naruszenie art. 7, art. 130 § 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zdaniem skarżących organ pominął postanowienie Samorządowego Kolegium Orzekającego w W. oraz wypowiedź Starostwa w K. o prawie i obowiązku wykonywania przewozów do dnia zakończenia postępowania przez SKO. Naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) skarżący widzieli w nierozpatrzeniu odwołania M F. i przypisanie odwołaniu nieprawdziwego zarzutu uchybienia terminu w jego wniesieniu. W związku z podnoszonymi zarzutami wskazano także na naruszenie art. 32 ust. 1 i art. 83 Konstytucji RP uznając, że skarga jest poparta mocnymi dowodami, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż decyzją tą dwie rodziny zostały pozbawione zarobków, a spółka musiała się zlikwidować. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostało uwarunkowane przyczynami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowana przez skarżących decyzja administracyjna z dnia [...] maja 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji i zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym została wydana przez D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a więc przez organ właściwy. Nie zachodzi zatem przyczyna do stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja ta nie rozstrzygała już sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz została skierowana do osoby będącej stroną postępowania, bowiem do M F., wspólnika spółki cywilnej [...] nieposiadającej wymaganej licencji i zezwolenia. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej za przedsiębiorców uznaje się wspólników spółki cywilnej, a nie samą spółkę. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 15 ustawy o transporcie drogowym (aktualny na dzień kontroli) przewoźnik drogowy to przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Uprawnienie to wynika z licencji, którą jest decyzja administracyjna wydana przez ministra właściwego do spraw transportu lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 17 u.t.d.) oraz z zezwolenia, którym jest decyzja administracyjna wydana przez wymienione w pkt 17 organy, uprawniająca przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego (art. 4 pkt 18 u.t.d.). Jest w sprawie poza sporem, że M. F. żadnego z tych uprawnień nie posiadała, będąc przedsiębiorcą jako wspólnik w spółce prawa cywilnego, w której wspólnicy wykonywali przewozy regularne osób, a jak wspomniano to nie spółka jest przedsiębiorca lecz jej wspólnicy, więc każdy z nich powinien się legitymować wymienionymi uprawnieniami. Nie wystąpiły więc podstawy z art. 156 § 1 pkt 3 lub 4 k.p.a. Decyzja z dnia [...] maja 2007 r. była wykonalna, a jej wykonanie nie wywoływało czyny zagrożonego karą oraz nie zawierała wady powodujące jej nieważność z mocy prawa (ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje w przypadku wskazanym w decyzji takiej wady). Wobec tego omawiana decyzja nie była wydana przy spełnieniu przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 5 do 7 k.p.a. W tej sytuacji należało uznać, iż organ administracji prawidłowo zakwalifikował żądanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jako wywodzonego z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazana w decyzji podstawa prawna – art. 92 ust. 1, ust. 4 ustawy o transporcie drogowym (w brzmieniu obowiązującym na dzień kontroli) i lp. 1.1 oraz lp. 2.1 załącznika do tej ustawy odpowiadały stwierdzonym naruszeniom w czasie kontroli - wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji i zezwolenia – co z kolei odpowiadało nałożonej karze pieniężnej w kwocie sumarycznej 14000 zł. M. F. wykonywała działalność gospodarczą będąc wspólnikiem w spółce cywilnej, w której jej wspólnicy, jako przedsiębiorcy wykonywali działalność gospodarczą przewozu osób, na którą to działalność każdy z nich musiał posiadać właściwą licencję i zezwolenie. Zatem decyzja z dnia [...] maja 2007 r. nie została wydana bez podstawy prawnej, bowiem wskazana podstawa prawna istniała w powołanych przepisach, jak i nie wydano jej z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z powyższych bezspornych ustaleń kontroli M. F. faktycznie naruszyła warunki ustawy o transporcie drogowym prowadząc jako wspólnik spółki cywilnej działalność gospodarczą bez wymaganych uprawnień. To że jeden ze wspólników posiadał licencję i zezwolenie nie zmienia faktu, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 u.t.d. nie mógł "podzielić się" tą licencją z M. F. (wnieść posiadanej licencji do spółki w charakterze wkładu), natomiast zezwolenie nie zostało na M. F. przeniesione/zmienione w trybie art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, gdyż nie posiadała licencji. W spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. podjęta w sprawie II GPS 5/08 oraz wyroki NSA z dnia 13 maja 2008 r., w sprawach II GSK 103/08 i II GSK 106/08). W wymienionej sprawie, w której NSA podjął uchwałę, pojazdem kierowała osoba nie będąca wspólnikiem, natomiast podobnie jak w rozpoznawanej sprawie przez Sąd, tylko jeden ze wspólników spółki cywilnej posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego. Z tych względów NSA uznało, że w związku z nieposiadaniem licencji przez wszystkich wspólników spółki cywilnej, wykonywano przewóz z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wykluczono także możliwość traktowania w jakikolwiek sposób uprawnień z licencji jako wkładu do spółki cywilnej. Wszystkie inne okoliczności podnoszone w toku postępowania administracyjnego miały jedynie poboczny charakter w kwestii stwierdzonych naruszeń i były przedmiotem odrębnych postępowań. Okoliczności te nie mogły być przedmiotem ustaleń organu administracji w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Żaden bowiem z przepisów art. 156 § 1 k.p.a. nie upoważnia organ administracji do badania okoliczności faktycznych, na podstawie których podjęto rozstrzygnięcie, jeżeli okoliczności te są bezsporne i jeżeli spełniają przesłanki prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Prawidłowość zastosowanych przepisów prawa pod właściwie ustalony stan faktyczny nie pozwala na stwierdzenie, że organ administracji w zakresie rażącym naruszył podstawę prawną w kwestionowanej decyzji. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.