VI SA/Wa 2971/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Asesor WSA Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. Z., M. Z. i M. Z. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji dotyczącej opłat abonamentowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji solidarnie na rzecz skarżących M. Z., M. Z. i M.a Zalewskiego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. Z., M. Z. i M. Z. (dalej też jako "Skarżący", "Wnioskodawcy" lub "Strona") pismem z dnia 27 maja 2024 roku zwrócili się do Krajowej Rada Radiofonii i Telewizji (dalej też jako "KRRiT" lub "Organ") o wydanie, na podstawie art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz. U. 2024 r. poz. 236, ze zm., dalej także jako "Prawo przedsiębiorców") interpretacji indywidualnej, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, a to w przedmiocie zwolnienia wnioskodawców prowadzących przedsiębiorstwo - zakład pracy chronionej z opłat abonamentowych wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 roku, poz. 1689 ze zm., dalej także jako "u.o.a.") w związku z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U z 2024 r. poz. 44, dalej: "ustawa o rehabilitacji zawodowej"). Wnioskodawcy podkreślili, że prowadzą działalność gospodarczą, jako wspólnicy spółki cywilnej ([...] Spółka Cywilna M. Z., M. Z., M. Z.), legitymując się przy tym statusem zakładu pracy chronionej. W związku z powyższym Wnioskodawcy stanęli na stanowisku, że, jako pracodawcy prowadzący zakład pracy chronionej, są zwolnieni z obowiązku zarówno rejestracji odbiorników, jak i ponoszenia opłat abonamentowych, w oparciu o przepis art. 31 ust. 1 pkt. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, zwalniający ich z wszystkich opłat publicznoprawnych, w tym opłaty abonamentowej, a także z obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia [...] lipca 2024 roku (oznaczoną jako Decyzja [...]), działając na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej też jako "k.p.a."), uznała za nieprawidłowe stanowisko Wnioskodawców, zgodnie z którym obowiązek rejestracji odbiorników i uiszczania opłat abonamentowych na podstawie ustawy o opłatach abonamentowych nie powstaje względem wnioskodawców, prowadzących zakład pracy chronionej, niezależnie od tego, czy odbiorniki zainstalowane w ich hotelu użytkowane są przez osoby niepełnosprawne tam zatrudnionej, czy też gości hotelowych. Organ podkreślił, iż opłata abonamentowa jest powszechna i obejmuje wszystkie podmioty, poza tymi przypadkami, które wprost zostały wyłączone w ustawie a żadne z nich nie przewidują zwolnienia z opłaty abonamentowej ze względu na posiadanie statusu zakładu pracy chronionej. W ocenie Organu to ustawa o opłatach abonamentowych reguluje kompleksowo zagadnienia dotyczące uiszczania opłat abonamentowych a jej zapisy stanowią przepisy szczególne (lex specialis) względem art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej. W wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia [...] lipca 2024 roku Skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego i materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: - poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 u.o.a. w związku z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, sprowadzającą się jedynie do wykładni językowej bez odwołania się do koniecznej w tym zakresie wykładni celowościowej i systemowej, co podnosiła skarżąca, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że Strona - przedsiębiorca prowadzący zakład pracy chronionej, jest zobowiązana do rejestracji odbiorników radiofonicznych i wniesienia opłat abonamentowych, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do odmiennych wniosków, a mianowicie, iż skarżąca jest zwolniona ze wskazanych obowiązków w związku z prowadzeniem przedsiębiorstwa - zakładu pracy chronionej; - art. 11 w związku z art. 107b k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne stanowiska Organu, bez odniesienia się do argumentacji Strony, co doprowadziło do błędnego uznania jej stanowiska za nieprawidłowe, - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku działania organu na podstawie i w granicach przepisów prawa; - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, z uwagi na różnicowanie podmiotów o tym samym statusie, bowiem w przypadku innego wnioskodawcy, prowadzącego, jak Skarżący, zakład pracy chronionej, KRRiT przyznała mu ulgę, różnicując tym samym w nieuprawniony sposób zakłady pracy chronionej w zależności od profilu ich działalności; - art. 107b k.p.a. poprzez brak należytego, pogłębionego merytorycznie odniesienia się w przedmiotowej interpretacji do przedstawionej przez Skarżących argumentacji prawnej, wraz z odniesieniami do rozstrzygnięć sądów administracyjnych w analogicznych sprawach. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w przedmiocie interpretacji indywidualnej i zobowiązanie Organu do wydania decyzji w przedmiocie indywidualnej interpretacji przy uwzględnieniu stanowiska Skarżących oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Co istotne, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, została wydana w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżących, prowadzących działalność gospodarcza w formie spółki cywilnej, o udzielenie im przez tenże organ interpretacji indywidualnej, w trybie art. 34 ustawy Prawo przedsiębiorców. W myśl art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (art. 34 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców). Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej przedstawia zaistniały stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie (art. 34 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców). Stosownie do art. 34 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, od której służy odwołanie. Interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Do postępowań o wydanie interpretacji indywidualnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (art. 34 ust. 16 cyt. ustawy). Samo postępowanie, którego przedmiotem jest wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej w trybie art. 34 ustawy Prawo przedsiębiorców, może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych przedstawionego przez wnioskodawcę. Tylko w stosunku do tak określonego stanu faktycznego (zdarzenia przyszłego) wyrażana jest ocena prawna, tak przez samego wnioskodawcę, jak i przez organ. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu bowiem stanowisko Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2024 roku, odnośnie interpretacji przepisów prawa regulujących obowiązek uiszczania opłat abonamentowych, w kontekście kwestii zwolnienia pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej z tego obowiązku, jest wadliwe. Jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 6a ustawy o radiofonii i telewizji, do zadań KRRiT należy m.in. ustalanie, na zasadach określonych w ustawie o opłatach abonamentowych, wysokości opłat abonamentowych. Wskazania wymaga, że Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 9 września 2004 r. (sygn. akt K 2/03 publ. OTK-A 2004/8/83), wypowiedział się na temat charakteru opłaty abonamentowej stwierdzając, iż abonament to przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa. Jest to więc danina publiczna, różna od innych danin wskazanych w art. 217 Konstytucji RP przez swój celowy charakter, nie stanowiąca dochodów państwa o charakterze stricte budżetowym. Zatem abonament mając charakter publicznoprawny i będąc dochodem publicznym, podlega w zasadzie wyłączności władzy ustawodawczej w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa. Z drugiej strony abonament jest rodzajem daniny publicznej niebędącej podatkiem, a jedynie "zbliżonej do podatku". Nie jest on opłatą w klasycznej postaci, lecz ma charakter daniny publicznej związanej z możliwością korzystania z publicznych mediów i stanowi dochód publiczny pozabudżetowy, przeznaczony na finansowanie misji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 92/12). W świetle powyższego Skarżącym jako przedsiębiorcom niewątpliwie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o dokonanie interpretacji indywidualnej dotyczącej opłat abonamentowych, a właściwym organem do wydania interpretacji w tej materii jest KRRiT. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w świetle przepisów ustawy o opłatach abonamentowych oraz brzmienia art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, Strona mająca status zakładu pracy chronionej, jest zwolniona od wnoszenia opłat abonamentowych, jak twierdzą Skarżący odwołując się do brzmienia art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, czy też nie, jak twierdzi KRRiT, powołując się z kolei na ustawę o opłatach abonamentowych. W sprawie chodzi zatem o interpretację art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 5, art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych. Organ uznał, że katalog zwolnień od obowiązku zapłaty opłaty abonamentowej jest katalogiem zamkniętym i skoro nie wymieniono w dyspozycji przepisów ustawy o opłatach abonamentowych – stanowiących lex specjalis wobec przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej – zwolnienia dla zakładów pracy chronionej, to takie podmioty nie są zwolnione z obowiązku zapłaty tej opłaty, na podstawie odrębnych regulacji, w tym przypadku ustawy o rehabilitacji zawodowej. Podkreślenia wymaga, że powyższa kwestia była już przedmiotem interpretacji indywidualnej KRRiT, poddanej kontroli sądowej. W podobnej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 772/18. W niniejszej sprawie Rada nie przedstawiła nowej argumentacji, która podważyłaby prawidłowość interpretacji art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej w kontekście przepisów ustawy o opłatach abonamentowych w kwestii zwolnienia z tej opłaty podmiotów o statusie zakładu pracy chronionej, dokonanej przez NSA w powyższym wyroku. Dlatego Sąd w całości podziela stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyroku uznając je za własne. Zgodnie z art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, prowadzący zakład pracy chronionej spełniający warunek, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. b, lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym. Jak wynika natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe. Na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy o opłatach abonamentowych, opłatę abonamentową uiszcza się za każdy odbiornik radiofoniczny i telewizyjny, z zastrzeżeniem ust. 5. Z ust. 5 wynika, że niezależnie od liczby odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych używanych przez: 1) osoby fizyczne w tym samym gospodarstwie domowym lub w samochodzie stanowiącym ich własność, 2) podmioty lecznicze niebędące przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, sanatoria, żłobki, publiczne i niepubliczne jednostki organizacyjne systemu oświaty, publiczne i niepubliczne uczelnie, a także domy pomocy społecznej - w tym samym budynku, zespole budynków lub w samochodach będących w używaniu tych instytucji - uiszcza się tylko jedną z opłat, o której mowa w art. 3 ust. 1. Z art. 4 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych wynika, że zwalnia się od opłat abonamentowych: 1) osoby, co do których orzeczono o: a) zaliczeniu do I grupy inwalidów lub b) całkowitej niezdolności do pracy, na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53, 252, 568, 1222 i 1578), lub c) znacznym stopniu niepełnosprawności, na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426, 568 i 875), lub d) trwałej lub okresowej całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2020 r. poz. 174 i 782); 2) osoby, które ukończyły 75 lat; 3) osoby, które otrzymują świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy z właściwego organu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej lub rentę socjalną z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub innego organu emerytalno-rentowego;4) osoby niesłyszące, u których stwierdzono całkowitą głuchotę lub obustronne upośledzenie słuchu (mierzone na częstotliwości 2000 Hz o natężeniu od 80 dB); 5) osoby niewidome, których ostrość wzroku nie przekracza 15%; 6) osoby, które ukończyły 60 lat oraz mają ustalone prawo do emerytury, której wysokość nie przekracza miesięcznie kwoty 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 7) osoby: a) które mają prawo do korzystania ze świadczeń pieniężnych z tytułu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, 1622, 1690, 1818 i 2473), b) spełniające kryteria dochodowe, określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), c) bezrobotne, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409), d) posiadające prawo do zasiłku przedemerytalnego, określonego w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, e) posiadające prawo do świadczenia przedemerytalnego, określonego w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2173 oraz z 2020 r. poz. 252); 8) osoby, które otrzymują zasiłek dla opiekuna określony w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297). W świetle art. 5 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne podlegają, dla celów pobierania opłat abonamentowych za ich używanie, zarejestrowaniu w placówkach pocztowych operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Z ust. 2 wynika, że obowiązkowi rejestracji nie podlegają odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne: 1) wykorzystywane wyłącznie przy tworzeniu audycji lub innych przekazów; 2) wykorzystywane wyłącznie do tworzenia, rozpowszechniania lub rozprowadzania programów radiowych lub telewizyjnych, w tym do kontroli jakości rozpowszechniania lub rozprowadzania; 3) przeznaczone przez przedsiębiorcę wyłącznie do sprzedaży lub przekazania osobom trzecim do używania na podstawie umów, jeżeli czynności te należą do przedmiotu działalności gospodarczej danego przedsiębiorcy. Sąd, podzielając pogląd NSA wyrażony w przywołanym wyżej wyroku, stwierdza, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że ustawa o opłatach abonamentowych jest w stosunku do ustawy o rehabilitacji zawodowej ustawą szczegółową, której przepisy, jako te o większym stopniu szczegółowości, należy stosować przed ogólniejszymi przepisami ustawy o rehabilitacji. Pogląd ten jest rezultatem, jak wskazał NSA, wadliwie przeprowadzonego procesu interpretacji przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz ustawy o opłatach abonamentowych, w tym błędnie ustalonych relacji pomiędzy tymi aktami prawnymi. Jak wyjaśnił NSA, stosując prawo nie można przejść do zastosowania reguły porządku treściowego, jeżeli uprzednio nie stwierdzi się, że zakresy zastosowania norm pozostają w stosunku zawierania się, czyli nadrzędności bądź podrzędności (zob. B. Wojciechowski [w:] Wykładnia w prawie administracyjnym; R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. t. 4, Warszawa 2012, s. 436). Reguły kolizyjne znajdują zastosowanie dopiero w przypadku rzeczywistej sprzeczności formalnej przepisów, gdy konkurencyjne regulacje nie dopełniają się wzajemnie i niezbędne jest wyeliminowanie jednej z konkurencyjnych norm (zob. L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 349). NSA zauważył, że pomimo licznych nowelizacji ustawy o rehabilitacji zawodowej, obejmujących także jej art. 31, określona w tym przepisie instytucja zwolnienia z opłat – "opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej" – została ukształtowana jeszcze w roku 2002 (art. 13 pkt 1 lit. a ustawy z 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz.U. nr 169, poz. 1387). Pojęcie opłat wskazanych w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie było przez ustawodawcę dookreślone. Jak wyjaśnił NSA, niezależnie od niejasności w zakresie normatywnej klasyfikacji opłat publicznoprawnych oraz złożoności ich konstrukcji, za opłaty publiczne uznać należy wszystkie daniny publiczne, które stanowią opłaty za usługi publiczne i opłaty za czynności administracyjne. Żadna z tych dwóch kategorii opłat nie została – co do zasady – wyłączona z ogólnego zwolnienia określonego w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Ustawowo określoną regułą jest więc zwolnienie pracodawców prowadzących zakłady pracy chronionej od wszystkich opłat publicznoprawnych, a to oznacza, że wyjątki od rej reguły muszą być określone wprost w przepisach szczególnych. Takie działania, powodujące wprowadzenie wyjątków od ogólnego zwolnienia zawartego w ustawie o rehabilitacji, były kilkukrotnie podejmowane przez ustawodawcę, przy czym każdorazowo ograniczenie zakresu zwolnienia z opłat wynikało z treści zmienianej normy prawnej, poprzez precyzyjne wskazanie zakresu zmian w przepisach nowelizujących (zob. np. art. 1 pkt 8 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; Dz.U. nr 228, poz. 2262). Ta zmiana, wprowadziła najdalej idące ograniczenia przedmiotowe, poprzez wyłączenie z ogólnego zwolnienia opłat o charakterze sankcyjnym. NSA podkreślił przy tym, że taka technika legislacyjna (wyraźne wskazanie dokonywanych zmian przepisu zmienianego; zmiany zamieszczone w odrębnym przepisie zmieniającym) była stosowana również w przypadku innych zmian, w tym wprowadzania ograniczeń w zakresie zwolnień i ulg podatkowych. Świadczy to o konsekwencji ustawodawcy w sposobie kształtowania zasad udzielania pomocy publicznej podmiotom prowadzącym zakłady pracy chronionej, w tym wprowadzania zmian ograniczających taką pomoc – także z uwagi na konieczność ochronny innych wartości konstytucyjnych – poprzez nowelizację przepisów ustawy o rehabilitacji. NSA przypomniał, że podmioty prowadzące zakłady pracy chronionej korzystają z systemu pomocy publicznej z uwagi na ważną społeczną rolę jaką pełnią w zakresie pomocy osobom z niepełnosprawnościami w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, wypełniając tym samym część obowiązków władz publicznych (art. 69 Konstytucji). Zgodnie z przepisami ustawy o rehabilitacji zawodowej, obowiązki te są realizowane poprzez zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej (art. 7 ust. 1). Jednym z instrumentów tego obszaru działań, a więc całego systemu rehabilitacji osób z niepełnosprawnościami, jest organizacja i utrzymywanie systemu zachęt skierowanych do przedsiębiorców chcących tworzyć i utrzymywać miejsca pracy dla osób z niepełnosprawnościami w zakładach pracy chronionej. Utworzone w tych zakładach miejsca świadczenia pracy muszą odpowiadać wymogom rehabilitacji zawodowej, mającej na celu ułatwienie osobom z niepełnosprawnościami uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego (art. 8 ust. 1 i art. 28 ustawy o rehabilitacji), co wiąże się z dodatkowymi kosztami ponoszonymi przez przedsiębiorców. Nakłady z tego tytułu są rekompensowane poprzez – przewidziane w analizowanej ustawie – preferencyjne traktowanie pracodawców prowadzących zakłady pracy chronionej. NSA stwierdził, że określony w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej model wsparcia podmiotów prowadzący zakład pracy chronionej, w tym wdrożony w tej ustawie system ulg i zwolnień z danin publicznych, ma między innymi na celu zmniejszenie obciążeń fiskalnych tych podmiotów. Ten rodzaj wsparcia przedsiębiorców ma niewątpliwie ekwiwalentny charakter, jeśli wziąć pod uwagę dodatkowe nakłady związane z utworzeniem i funkcjonowaniem zakładów pracy chronionej. Zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem NSA, że biorąc pod uwagę jednoznaczny rezultat wykładni językowej, jak też wynik wykładni systemowej uwzględniającej kontekst konstytucyjny, brak jest podstaw do uznania, że ogólne zwolnienie z opłat, przysługujące pracodawcy prowadzącemu zakład pracy chronionej, przewidziane w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, nie obejmuje opłat abonamentowych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, co potwierdza również rezultat wykładni funkcjonalnej. Opłata abonamentowa niewątpliwie zalicza się do danin publicznych, jakkolwiek nie jest opłatą w klasycznej postaci. Ma charakter opłaty związanej z możliwością korzystania z publicznego radia i telewizji, stanowiąc dochód celowy pozabudżetowy o charakterze publicznym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 września 2004 r., sygn. akt K 2/03). Wpływy z tytułu opłaty abonamentowej stanowią część finansów publicznych (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08). Jest oczywiste, że stan finansów publicznych, który jest wartością podlegającą ochronie konstytucyjnej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego 27 lutego 2002 r., sygn. K 47/01), wymaga należytego wywiązywania się ogółu zobowiązanych z obowiązku ponoszenia ciężarów publicznych, w tym więc opłat abonamentowych, które służą finansowaniu publicznej radiofonii i telewizji. Nie można jednak pominąć tego, że przychody jednostek publicznej radiofonii i telewizji (jednoosobowych spółek akcyjnych Skarbu Państwa) pochodzą z wielu źródeł, do których zaliczają się opłaty abonamentowe oraz kary za używanie niezarejestrowanych odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, a także przychody z obrotu prawami do audycji, przekazów handlowych, jak i z innych źródeł, w tym – co jest istotne – dotacje z budżetu państwa (art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o radiofonii i telewizji). Stabilność finansów publicznej radiofonii i telewizji jest więc gwarantowana przez Skarb Państwa, co oznacza, że ustawodawca jako zasadę przyjął rozproszony model finansowania publicznej radiofonii i telewizji, powiązany z gwarancyjnym mechanizmem udzielania dotacji budżetowych. Tak skonstruowany system zabezpieczenia interesów finansowych jednostek publicznej radiofonii i telewizji wskazuje, że ich budżet jedynie w części jest zależny od wpływów z opłat abonamentowych, co z kolei prowadzi do wniosku o braku podstaw do szczególnej ochrony tego źródła przychodów, poprzez uznanie regulacji w ustawie o opłatach abonamentowych za autonomiczną. W świetle powyższego Sąd całkowicie zgadza się z konstatacją NSA zawartą w cytowanym powyżej wyroku z 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II GSK 772/18, że, biorąc pod uwagę także rezultat wykładni funkcjonalnej analizowanych przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz ustawy o opłatach abonamentowych, tożsamy z wynikiem wykładni językowej i systemowej, art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej znajduje zastosowanie do opłat określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, obejmując zwolnieniem z opłat abonamentowych prowadzących zakład pracy chronionej. KRRiT, naruszyła zatem art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, w związku z przepisami ustawy o opłatach abonamentowych – art. 2 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 – poprzez ich błędną wykładnię przyjmującą, że Skarżący, jako prowadzący zakład pracy chronionej, nie podlegają zwolnieniu z opłat abonamentowych, na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni powyższe rozważania. Tym samym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art.205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 697 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opata skarbowa (17 zł).